Tingkat Pendapatan yang Diperlukan

Perencanaan rasionalisasi tarif dilakukan melalui analisis sensitivitas model keuangan PLN. Analisis sensitivitas akan mengindikasikan hal-hal sebagai berikut:

• Jika hanya mengacu pada peningkatan efisiensi operasi PLN, meskipun sangat bermanfaat, tetap secara signifikan tidak mengurangi kebutuhan akan besarnya tingkat pendapatan yang diperlukan.
• Peningkatan manajemen aktiva dan pengambilan keputusan investasi PLN, meskipun penting untuk jangka panjang, tidak secara signifikan mengurangi tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN dalam waktu dekat ini.
• Jika hanya mengacu pada modifikasi implementasi IPPs yang berpengaruh secara nyata terhadap tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN mulai tahun 2000, hal ini tidak mengurangi tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN pada tingkat yang dapat dipenuhi oleh tarif yang sekarang berlaku, terutama dalam jangka waktu pendek.
• Penurunan target kinerja keuangan PLN memang mengurangi tingkat pendapatan yang diperlukan secara signifikan, namun tidak sampai pada tingkat yang dapat dipenuhi dengan tarif yang sekarang berlaku.
• Peningkatan biaya bahan bakar dan penurunan pertumbuhan penjualan meningkatkan tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN dalam jumlah yang nyata.
• Nilai tukar rupiah-dolar sebagai parameter yang bersifat paling tidak menentu, mempunyai dampak paling besar terhadap tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN. Tingkat pendapatan yang diperlukan ini meskipun hanya dalam kurs Rp. 5.000 per dolar, meningkat jauh pada tingkat yang tidak dapat dipenuhi oleh tarif yang sekarang berlaku.

• Implementasi program efisiensi PLN - pengurangan biaya SDM sebesar 50% (dengan kata lain tidak ada pertumbuhan riil), pengurangan pengeluaran modal di luar Jawa sebesar 20%, peningkatan efisiensi sebesar 2,3%, serta penurunan biaya perbaikan dan pemeliharaan sebesar 16,67%.
• Modifikasi implementasi IPPs - di Jawa, hanya perusahaan listrik swasta yang telah mencapai tahap financial closure yang akan mulai beroperasi dalam lima tahun mendatang dan akan diumumkan berdasarkan catatan prestasi kerja masing-masing selama ini (merit order).
• Meningkatkan biaya-biaya bahan bakar sampai pada tingkat kelas dunia.
• Menurunkan pertumbuhan penjualan, kira-kira sebesar 6%, 7%, 9%, 10%, 11% dari tingkat pertumbuhan per tahun di Jawa dalam lima tahun mendatang. Angka ini telah termasuk sejumlah pembangkit tenaga listrik untuk kepentingan sendiri (captive power).
• Target keuangan jangka pendek PLN dengan laba sebelum pajak (EBT) sebesar nol. Hal ini memperlihatkan tujuan para pemilik dan pihak penyandang dana PLN untuk mempertahankan kelangsungan operasi PLN seperti telah dibahas di atas.
• Kisaran nilai tukar mulai Rp 5.000 (skenario perencanaan rendah) sampai Rp 10.000 (skenario perencanaan tinggi) per dolar, merupakan kajian terhadap adanya ketidakpastian nilai tukar mata uang di pasar internasional.

Kesimpulan secara keseluruhan adalah bahwa PLN membutuhkan peningkatan yang besar pada pendapatannya untuk tetap layak secara keuangan meskipun dalam kondisi yang paling baik. Meskipun Pemerintah Indonesia memilih menunda privatisasi PLN untuk meminimumkan kenaikan tarif, tingkat pendapatan yang diperlukan tetap meningkat sekitar 40 - 120% hanya untuk tahun 1998 saja tergantung pada nilai tukar mata uang. Pertanyaan yang timbul di sini adalah apakah kenaikan tersebut akan berasal dari konsumen atau Pemerintah dan bagaimana pengaturannya.

Subsidi Tenaga Listrik yang Ada Saat Ini

Secara umum, diestimasikan bahwa total subsidi untuk pelanggan di tahun 1998 adalah sebesar US$ 1 hingga 1,5 miliar pada rentang perencanaan. Subsidi dari Jawa kepada Luar Jawa berada pada kisaran US$ 100 hingga 200 juta. hal kritis yang saat ini dihadapi oleh Pemerintah dan PLN bukanlah jumlah angka subsidinya yang besar, tetapi kenyataan bahwa saat ini tidak terdapat cukup dana untuk mendanai tingkat subsidi tersebut. Kebutuhan keuangan yang besar ini memunculkan kemungkinan bahwa tanpa adanya suntikan dana yang besar dari Pemerintah atau dengan melalui kenaikan tarif pada tingkat yang tinggi, maka PLN tidak akan mampu meneruskan kegiatan operasionalnya. Pertanyaannya kemudian adalah kemampuan dana yang ditransfer Pemerintah (G) dan berbagai kelas pelanggan yang ada pada dana dari konsumen (C) untuk menyediakan kebutuhan tambahan dana ini.

Mekanisme penyesuaian tarif listrik (electricity tariff adjusment mechanism / ETAM) yang ada saat ini tidak terbukti efektif untuk mampu mengatasi kelabilan kinerja keuangan PLN. Tujuan yang dinyatakan dalam ETAM adalah untuk mempertahankan tingkat tarif dasar "pada term nilai riil yang tetap" dengan menyesuaikannya terhadap perubahan harga minyak, harga pembelian listrik swasta, inflasi, dan biaya nilai mata uang. Sekalipun pengertiannya sangat layak, tujuan ini tidak pernah tercapai dikarenakan adanya masalah dalam pembobotan koefisien dan harga dasar dalam formulasinya. Pada saat inflasi telah naik 29%, akumulasi kenaikan ETAM tidak lebih dari 7%.

Pengalaman Subsidi Global

Subsidi dinyatakan hanya ketika manfaat sosial yang diakui oleh subsidi lebih besar daripada biaya langsung administrasi subsidi ditambah biaya-biaya tak langsung yang terkait dengan gangguan ekonomis yang diakibatkan oleh subsidi. Ada beberapa contoh subsidi di dunia yang secara jelas menunjukkan hal ini. Secara umum, jika subsidi harus diterapkan, subsidi haruslah mempunyai beberapa karakteristik sebagai berikut:

• Transparansi. Biaya dan manfaat dari suatu subsidi dapat dievaluasi dan dinilai hanya jika diterapkan secara transparan.
• Ditargetkan. Lebih baik suatu subsidi ditargetkan kepada penerima tertentu, semakin sedikit jumlah dari "penumpang gratis"(konsumen yang menerima manfaat dari suatu subsidi sekalipun mereka bukanlah kelompok penerima yang ditargetkan), maka akan semakin besar efisiensi dari subsidi tersebut.
• Dapat diperbandingkan dengan reformasi keseluruhan. Subsidi haruslah dibuat untuk meminimumkan gangguan-gangguan ekonomi. Subsidi yang secara langsung menciptakan gangguan-gangguan di sektor lain, secara khusus adalah bertentangan.
• Dapat dengan segera diterapkan. Jika sustu subsidi tidak dapat diterapkan secara cepat maka akan menyebabkan ketidaksesuaian pada pentargetan yang efektif. Lebih jauh, penetapan waktu daripada pengenalan subsidi merupakan suatu hal penting; waktu awalan yang lama akan mengurangi fleksibilitasnya. Tabel-2 mengindikasikan kemampusesuaian dari mekanisme subsidi yang paling dikenal untuk sektor ketenagalistrikan di Indonesia. Subsidi silang mungkin dapat memenuhi kriteria di atas dan salah satu jenis subsidi silang, tarif "garis hidup", secara khusus dapat diterapkan dengan baik di Indonesia dimana konsumen pemakai circuit breaker 450 VA digunakan untuk mendefinisikan kelas tarif R-1. Ini merupakan suatu segmentasi pasar yang secara otomatis terpilih dengan sendirinya, yang dapat digunakan secara efektif kepada tarif "garis hidup" yang ditargetkan pada konsumen-konsumen kelas bawah.

Kemampuan Pendanaan Konsumen dan Pemerintah

Pemakaian listrik merupakan sekitar 5% dari total pembelanjaan kalangan rumah tangga di Indonesia. Analisa ini didasarkan seri waktu data SUSENAS dari sekitar 600.000 rumah tangga di Indonesia, sebagaimana juga sekitar 1.500 data rumah tangga dalam survei karakteristik beban konsumen di Luar Jawa, menunjukkan bahwa permintaan listrik adalah tidak elastis. Dengan kata lain, suatu kenaikan tarif untuk sektor rumah tangga akan mengakibatkan tambahan bagi PLN.

Efek kenaikan listrik terhadap kemakmuran adalah relatif kecil. 30% kenaikan tarif akan menyebabkan penurunan kemakmuran (penurunan terhadap surplus konsumen) sebesar 0,3% dari belanja bulanan rumah tangga. Kalangan rumah tangga yang paling miskin tidaklah mempunyai kemampuan untuk menikmati listrik; suatu rumah tangga haruslah cukup makmur untuk dapat membayar biaya penyambungan sebesar Rp 200.000 pada tahap awal. Jika pada kenyataanya, Pemerintah berniat melindungi standar hidup dari kalangan rumah tangga yang paling miskin, mensubsidi listrik bukanlah cara yang paling tepat untuk dilakukan.

Betapapun Pemerintah bisa mencari setidaknya suatu tingkat minimal dari konsumsi listrik pada kalangan rumah tangga untuk tujuan pembangunan ekonomi-sosial. Analisa kami menyarankan pemilihan pemakaian bulanan sebesar 30 kWh sebagai "garis hidup" adalah pilihan yang layak.

Analisis mengenai akibat dari penyesuian tarif terhadap konsumen komersial/industri dilakukan dengan menggunakan model general equilibrium berdasarkan data input-output BPS (Biro Pusat Stistik). Analisis ini mengindikasikan bahwa kelistrikan merupakan 0,6% dari total biaya input. 10% kenaikan tarif riil akan tidak terlalu berpengaruh terhadap GDP dan kesempatan kerja. Demikian untuk kurun waktu lama, akibat yang ditimbulkannya relatif kecil, berpengaruh kurang dari 1% terhadap perubahan kesempatan kerja dan persentase pertumbuhan GDP. Sebagaimana pada sektor rumah tangga, permintaan listrik adalah tidak elastis oleh karena itu kenaikan tarif listrik akan menaikkan pendapatan PLN.

Karena konsumen nampaknya dapat menerima kenaikkan tarif yang subtansial, pemerintah akan dihadapkan pada tekanan dalam kondisi sekarang ini untuk memberikan tambahan dana melalui tingkat pendapatan yang diperlukan (revenue requirement) bagi PLN. Pada saat ini tingkat subsidi yang tak terdanai ini bernilai sekitar 5% dari anggaran tahun 1998/99 dan mendekati 2/3 nilai subsidi minyak pada tahun 1999/00. Dihadapkan pada kendala fiskal dan kesepakatan bulan Januari dengan IMF, hampir seluruh pendanaan disektor ketenagalistrikan harus diperoleh konsumen.

Dasar Formulasi Strategi

• PLN memerlukan tingkat kenaikan pendapatan yang cukup besar untuk terus dapat beroperasi. Tidak ada ukuran (misalnya peningkatan efisiensi atau pembatalan pembelian listrik swasta) yang dapat mengurangi pendapatan yang diperlukan yang dapat dipengaruhi dengan menggunakan tingkat tarif yang diperlukan sekarang.
• ETAM tidak berfungsi sebagai mana diharapkan dan tidak dapat memenuhi tingkat pendapatan yang disyaratkan bagi PLN pada kerangka waktu yang diperlukan.
• Pemerintah tidak dapat menyediakan dana yang cukup bagi sektor ketenagalistrikan, sebagian besar sumber dana haruslah berasal dari konsumen.
• Dukungan Pemerintah haruslah dinyatakan secara jelas dan terbatas pada pendanaan langsung pada aktivitas-aktivitas yang secara komersial tidak menguntungkan, misalnya kegiatan pengembangan listrik pedesaan yang spesifik. Pendanaan ini dapat disediakan dengan menggunakan mekanisme kewajiban pelayanan masyarakat (community service obligation).
• Pemegang saham PLN, dalam hal ini Pemerintah, lebih cenderung meminimalkan kenaikan tarif daripada melakukan privatisasi PLN, setidaknya dalam jangka pendek.
• Pemberi pinjaman dana khususnya pihak bank multilateral akan bersedia menerima kinerja keuangan yang lebih rendah sebagai ganti dilakukannya reformasi regulasi dan restrukturisasi industri.
• Pemerintah lebih cenderung untuk membuat tarif di Jawa lebih tinggi dari revenue-neutral LRMC daripada menetapkan tarif nasional yang seragam setidaknya dalam jangka pendek.
• Setiap penyesuaian pada tingkat tarif atau proses penetapan tarif haruslah diikuti dengan restrukturisasi internal PLN dan pemberian insentif untuk meningkatkan efisiensi operasional sebagai mana pengoptimalan manajemen aktiva dan pengambilan keputusan investasi dalam jangka yang lebih panjang.
• Setiap revisi tarif harus menyediakan tingkat pelayanan "garis hidup" untuk kalangan konsumen rumah tangga kecil untuk melindungi tingkat minimal konsumsi listrik.

Sementara banyak hal dari strategi yang diusulkan dapat diupayakan tanpa merubah undang-undang dan peraturan yang saat ini berlaku, rasionalisasi yang menyeluruh memerlukan perubahan perundangan dikarenakan tingkat persetujuan yang harus diperlukan untuk merubah tarif. Dalam kondisi perekonomian saat ini, penyesuaian tarif yang diperlukan dalam rasionalisasi tarif haruslah dilakukan seringkali dan pada waktunya. Perlunya persetujuan untuk setiap penyesuaian oleh kepala negara akan menyebabkan penundaan dan menyulitkan usaha-usaha rasionalisasi tarif.

Lebih jauh pejabat Pemerintah yang memberikan persetujuan tarif harus lebih paham secara detil mengenai PLN dan industri ketenagalistrikan dan harus lebih tanggap pada perubahan cepat yang terjadi. Pejabat-pejabat ini harus secara cepat membangun kemampuan untuk menilai perekonomian, komersian dan implikasi sosial dari berbagai pilihan pendanaan bagi sektor ketenagalistrikan termasuk mengenai kenaikan tarif. Kepala negara nampaknya tidak memiliki cukup waktu untuk hal-hal detil. Stategi kami adalah mengusulkan bagaimana mendanai sektor ketenagalistrikan sebagaimana usulan pembentukan satu institusi baru yang memproses penerapan perencanaan keuangan.

Strategi Rasionalisasi Tarif

Elemen strategi terhadap rasionalisasi tarif adalah: Tujuan mengacu kepada sasaran utama dari setiap tahapan. Jangka waktu mengindikasikan estimasi waktu setiap tahapan untuk diterapkan. Target keuangan mengacu kepada kinerja keuangan PLN yang akan diterapkan untuk setiap tahapan.

Suatu strategi rasionalisasi tarif haruslah diterapkan pada tiga pilar dukungan: Pemerintah, DPR dan masyarakat.

Strategi yang diusulkan terutama tergantung pada peningkatan kontribusi konsumen (misalnya kenaikan tarif) untuk mendanai PLN. Pada saat yang sama usulan tentang sebuah harga tarif "cap" yang dimodifikasi akan menekan PLN untuk meningkatkan efisiensinya. Untuk mengurangi pengaruh yang mungkin timbul pada konsumen akibat kenaikan tarif yang tinggi, kami mengusulkan pemakaian fokus terbatas (misalnya ditargetkan dan transparan) dari subsidi silang, termasuk tarif "garis hidup", retribusi geografi (geographic levies) dan subsidi silang antar kelas. Beberapa pendanaan Pemerintah juga akan diajukan terutama melalui pendanaan langsung bagi kegiatan investasi yang tidak layak secara komersial (misalnya kegiatan listrik pedesaan) dan melalui penurunan target tingkat pengembalian pada awal-awal tahun. Elemen-elemen ini dijadwalkan untuk mendukung dan menjadi terintegrasi dengan restrukturisasi lain yang telah mulai dilakukan.

Kunci provisi yang lain dari strategi ini adalah adanya review Pemerintah yang terregulasi dan tranparan terhadap keuangan PLN dalam rangka penetapan tarif. Ini menyangkut revisi periodik dari tarif dasar dan pemakaian ETAM yang direvisi (RETAM). Pada tahapan selanjutnya kami mendiskusikan struktur yang mungkin bagi penyesuaian tarif dasar dan formulasi dari RETAM. Dua elemen ini digunakan pada setiap tahapan dari strategi yang diusulkan. q

Oleh : Ir. Nanan Tribuana
Sumber: Ditjen Listrik dan Pengembangan Energi, Departemen Pertambangan dan Energi.