cooJORNAL

ÓRGÃO DA COOPERATIVA DOS JORNALISTAS DE PORTO ALEGRE

ANO IV - Nº 43 - JULHO DE 1979

Voto distrital: uma arma para o Governo?

A questão do voto distrital está no ar, novamente, e é provável que sua implantação faça parte do conjunto de medidas que o Governo prepara para promover a reforma política no País. Em 1977, o senador José Sarney, presidente da Arena, apresentou ao Congresso Nacional um projeto-de-lei nesse sentido.

O projeto de Sarney foi arquivado, ficando o voto distrital - ao contrário do que supunham alguns - fora do pacote de alterações políticas baixado em abril de 77. Isso parece demonstrar que o Governo, embora lançando mão do voto distrital como uma arma a seu favor nas eleições, está tratando com cautela o assunto.

A Oposição, ao contrário, tem sido mais afoita no julgamento da questão. Com poucas exceções, a atitude dos oposicionistas tem sido de denúncia, considerando o voto distrital como mais uma manobra para deter o avanço da Oposição, através de uma reforma eleitoral.

É compreensível a cautela do Governo. Quem pode garantir que o voto distrital não representará o desafio e a oportunidade para a consolidação do partido oposicionista em nível municipal - única faixa eleitoral em que Arena dispõe ainda de confortável maioria, tanto em pleitos majoritários como proporcionais? Quem garantirá ao Governo que a estruturação dos novos partidos não representará o desafio e a oportunidade para a consolidação político ideológica da Oposição?

Por outro lado, não se pode deixar de reconhecer algum fundamento nos argumentos da Oposição. A história política recente registra uma seqüência de intervenções governamentais, cujo objetivo não é outro senão o de garantir a manutenção do regime, e do Governo, tirando da Oposição a possibilidade de chegar ao Poder

Além disso, a adoção do voto distrital em países que antes adotavam a representação proporcional, é geralmente feita contra o "voto ideológico" e a articulação política das minorias.

O exemplo mais flagrante dessa manipulação político-eleitoral é a França, onde o Governo provisório do general De Gaule, impôs como condição de sua continuidade a mudança da legislação eleitoral, com a adoção do voto distrital em escrutínios de dois turnos. Em 1956, antes ria reforma, o Partido Comunista Francês obteve 25,6% dos votos, ocupando 25,2% das vagas para a Assembléia Nacional - 150 cadeiras. Em 1958, depois da reforma, o PCF obteve 18,9% dos votos válidos no primeiro turno, e sua representação caiu para 2,1% das vagas, ocupando apenas 10 cadeiras na Assembléia Nacional.

Nos Estados Unidos, o sistema do voto distrital foi largamente utilizado para cercear as possibilidades de expressão política das minorias raciais. Finalmente, nas últimas eleições da Inglaterra, ficou evidente uma última faceta criticável do sistema de voto distrital. Quando a dificuldade prática imposta à competição eleitoral forçou um alinhamento bipartidário e dificultou, com isso, a renovação dos quadros, diminuindo a capacidade de inovação e mudança no âmbito do sistema político como um todo.

Diante de todos estes antecedentes, torna-se compreensível a desconfiança e a rejeição liminar com que a Oposição tem tratado todas as propostas de implantação do voto distrital no Brasil. Essa atitude, no entanto, corre o risco de repetir pelo avesso o equívoco dos estrategistas governamentais que propuseram o bipartidarismo como solução para conter o processo de estruturação ideológica do eleitorado brasileiro, e para resolver os problemas de legitimação do regime autoritário instituído em 1964.

Seria lícito, pela menos, questionar a facilidade com que se afirma que, o que não tem funcionado em outros países, pela mesma razão, também não vai funcionar no Brasil.

A REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL

O sistema de representação proporcional, adotado no Brasil desde sua proposição por Raul Pilla, na Constituição de 1946, de acordo com o que revela a pesquisa política, tem favorecido os grandes partidos e dificultado a representação política do eleitorado ideologicamente mais estruturado, além de conviver com disparidades regionais do potencial político eleitoral que motivaram o artigo-denúncia de Navarro Brito (1), onde se demonstra que, em 1962, um voto do estado do Acre tinha o mesmo valor eleitoral que o de 25 paulistas.

O trabalho de Navarro de Brito demonstra como as sobras de votação e as disparidades regionais favoreceram historicamente os grandes partidos. Basta verificar, neste sentido, que entre 1954 e 1962, os grandes partidos (PSD, UDN e PTB) perdem "24% de sua força eleitoral, enquanto o número de seus parlamentares cresce em 4%".

As conclusões e de Navarro de Brito ressaltam que além de estimular a fragmentação da vida partidária, alimentando cisões internas e a proliferação de agremiações com implantação regional, cujas siglas, em âmbito nacional, se tornam verdadeiras legendas de aluguel, a representação proporcional no Brasi1 "também fortalece progressivamente as bancadas dos grandes partidos na Câmara dos Deputados".

Mais corrosivas, nos seus efeitos, e mais sutis, nas suas manifestações, no entanto, são as distorções que a experiência brasileira de representação proporcional registra, no que se refere ao recrutamento político e às oportunidades de articulação e representação dos setores ideologicamente mais conseqüentes e estruturados do eleitorado brasileiro: a população urbana nos estados mais industrializados e nas grandes metrópoles regionais. Um primeiro nível de dificuldades impostas à representação política desses setores não é, propriamente, uma característica da representação proporcional, em si. Elas têm origem no princípio constitucional que estabelece a circunscrição das vagas para a Câmara dos Deputados, entre as várias circunscrições estaduais.

Neste particular, desde a Constituição de 1946 até o presente, sistematicamente, os estados mais industrializados da Região Sudeste (mais especificamente São Paulo) têm sido sub-representados na composição daquele órgão do Poder Legislativo. A Tabela 1, a seguir, demonstra os coeficientes desta sub-representação. Nas primeiras duas colunas apresenta-se o percentual da população e dos eleitores nas diferentes regiões do Brasil, em 1978. Nas demais se apresentam os resultados que a aplicação das várias formas de cálculo, constitucionalmente propostas, produziriam se tivessem sido aplicadas para as eleições legislativas deste mesmo ano. Como se pode verificar, até a Constituição de 1967, cresce a super-representação da Região Norte, e a sub-representação da Região Sul.

Tomando-se como base de cálculo urna Câmara de Deputados com 420 membros, na proporção de sua população, São Paulo deveria contar com uma bancada de 81 deputados. Se a proporção fosse calculada com base no número de eleitores paulistas, o tamanho da bancada daquele estado deveria crescer para 91 deputados. Enquanto isso, as normas constitucionais vigentes determinam a fixação daquele numero em apenas 55 cadeiras. O argumento de que a pura obediência à proporcionalidade bruta viria a ferir a possibilidade de representação dos estados menos desenvolvidos, como oportunamente assinalou o Prof. Leônidas Xausa (2), não subsiste num regime bicameralista onde, no Senado Federal, a representação dos estados é paritária.

Em conseqüência da assimetria na distribuição das vagas para a Câmara Federal, o potencial político dos estados do Sudeste, Sul e Centro-Oeste, é penalizado, relativamente aos estados do Norte e Nordeste. A Tabela 2 apresenta dados relativos à proporção de eleitores, por deputados eleitos, em cada uma destas regiões, comprovando quantitativamente esta afirmação.

A sub-representação dos estados mais industrializados não se pode atribuir à representação proporcional, mas a sub-representação política das grandes cidades e metrópoles regionais lhe é inerente. A imagem de uma colcha de retalhos é o lugar comum que a prática político-eleitoral tem reservado para as capitais estaduais - áreas onde todos os candidatos são votados e que, por isso mesmo, dificilmente elegem candidatos próprios para as Assembléias Estaduais e Câmaras Federais.

Como resultado dessa situação ocorrem dois fenômenos e duas conseqüências de grave repercussão na vida política do País:

Uma outra distorção no processo de recrutamento político, reforçada pela representação proporcional, é a oportunidade diferencial de possibilidades eletivas que determinadas profissões ou ocupações passam a desfrutar. Na medida em que uma soma de votos, esparsos e rarefeitos em todo o estado, é suficiente para eleger um candidato, abrem-se oportunidades, tanto para a eleição de pessoas que consigam despertar identificações seletivas de uma minoria do eleitorado com alta estruturação ideológica, quanto para pessoas que se beneficiam de um resíduo de popularidade obtido por quaisquer formas de acesso à opinião pública - por exemplo, jogadores de futebol.

Finalmente, a representação proporcional é responsável pela dificuldade de articulação orgânica da vida partidária, na medida em que transforma cada deputado eleito numa ilha, relativamente a seus demais companheiros de partido. A perspectiva da eleição é constante na vida de um deputado - e numa eleição, disputada sob o sistema de representação proporcional, a luta intrapartidária é mais decisiva, para cada candidato, do que a luta contra adversários políticos do partido contrário. A conjuntura política, e a atuação do partido como um todo, sua coerência diante dos desafios cotidianamente enfrentados no plano das decisões executivas e parlamentares, é o grande determinante de sua proporção de votos na totalidade dos eleitores. Mas a eleição de cada deputado é menos uma decorrência do desempenho eleitoral do partido, do que de sua capacidade de destacar-se entre seus mesmos companheiros de chapa.

É neste sentido que, na vigência do sistema de representação proporcional, os deputados não dispõem do mínimo de segurança necessária para a solidificação de blocos parlamentares, alianças políticas, no seio do seu próprio partido. Onde aparecem publicamente dois deputados do mesmo partido, um está ganhando votos e o outro está perdendo. Ora, um Governo civil forte só é possível quando os partidos conseguem sua consolidação como totalidades orgânicas, solidárias e articuladas. Uma democracia estável supõe partidos fortes e é neste sentido que a representação proporcional contribui para a instabilidade política nos países que a adotam, porque ela solapa as possibilidades da construção de partidos políticos organicamente articulados.

IMPACTOS DO VOTO DISTRITAL

A análise da experiência brasileira de representação proporcional revela que não existem razões relevantes para lamentar o seu fim. Isso não significa que, automaticamente, a adoção do sistema de voto distrital venha a resolver os problemas de representação política que o futuro nos permite descortinar. Em primeiro lugar, porque este sistema não é uma receita única e acabada - tem inúmeras variantes, cujos efeitos podem ser os mais contraditórios sobre a dinâmica da vida político-partidária. Em segundo lugar, porque este sistema também possui algumas dificuldades que lhe são particularmente associadas.

A questão que nos preocupa, no entanto, não é a de chegar a um modelo ótimo e puro de democracia representativa. Tratamos, neste esforço de pesquisa, de perguntar-nos:

Para concretizar esse estudo, tomamos como ponto de partida o projeto-de-lei do senador José Sarney e procuramos, seguindo os seus preceitos, que são relativamente simples, reproduzir o que poderia acontecer se ele tivesse sido aprovado antes das últimas eleições legislativas.

Uma primeira peculiaridade do projeto é garantir a integridade territorial das regiões metropolitanas. "As regiões metropolitanas definidas em lei constituirão distritos únicos, representados idealmente (...) por tantas unidades distritais quantas lhe sejam cabíveis na forma dos critérios referidos no artigo 20 (proporcionalidade de população, etc.), processada a escolha dos eleitos pela totalidade dos sufrágios apurada em toda a respectiva região". O projeto é omisso na forma de eleição a ser adotada que, coerente com a sistemática proposta, será majoritária em lista partidária. Ou seja, serão eleitos os deputados mais votados do partido que obtiver a maioria de votos nas regiões metropolitanas, até o número de vagas proporcional às dimensões de sua população no estado.

Por extensão desta regra e por exigência da condição prevista no texto legal de manutenção da integridade municipal, as capitais de estado (ou mesmo os grandes municípios), que tiverem população superior ao módulo distrital, deverão ser idealmente representadas por tantos deputados quantos forem necessários para satisfazer a condição de proporcionalidade populacional entre os distritos. Assim, se o módulo distrital for de 150.000 habitantes num determinado estado e sua capital, mesmo não sendo região metropolitana, tiver 250.000 habitantes, ela e mais um conjunto de municípios vizinhos, necessários para atingir a população de cerca de 300.000 habitantes, formarão um distrito único de dois deputados. O projeto é omisso neste particular, mas a interpretação é coerente com sua sistemática e poderá ser objeto de emenda esclarecedora.

Com base nestas disposições, podemos calcular o número de cadeiras que seriam preenchidas pelo voto das regiões metropolitanas e capitais de estados e territórios, caso o projeto tivesse disciplinado a realização do pleito de 1978, nos termos da Tabela 3 a seguir:

O que se pode depreender das informações contidas na Tabela 3, é que as regiões metropolitanas e capitais elegeriam 135, dentre os 420 deputados federais, nos termos do projeto Sarney. Esse fato atua sobre uma deficiência básica do sistema de representação proporcional, solucionando o problema da sub-representação do voto urbano dos grandes centros. A Oposição, certamente obteria a quase totalidade destas cadeiras e disputaria, ainda, as eleições na totalidade dos demais distritos. A questão subjacente a esta constatação é a de saber se, por detrás desta matemática eleitoral não se esconderia uma manobra visando isolar o potencial político a Oposição nas metrópoles e capitais, onde sua votação é proporcionalmente muito superior à do partido do Governo, permitindo à Arena, facilmente, manipular a divisão dos demais distritos, logrando obter neles uma vantagem eleitoral que compensaria sua defasagem na representação dos grandes centros.

Para responder esta questão necessitaríamos trabalhar dados eleitorais de todo o Pais que, no momento, não nos estão acessíveis no nível de desagregação necessário. Porém, um teste desta natureza pode ser realizado para o estado do Rio Grande do Sul e nessa perspectiva avançamos a nossa investigação.

Para avaliar o impacto da distritalização no interior do estado do Rio Grande do Sul, tornava-se necessário proceder à divisão do seu território em distritos eleitorais. A região metropolitana de Porto Alegre, proporcionalmente à população do estado, tomando-se por base a bancada de 32 deputados, elegeria 8 representantes. Tornava-se necessário dividir os restantes 218 municípios em 24 distritos eleitorais, obedecendo os critérios e condições previstos no projeto Sarney, quais sejam: proporcionalidade de população, vedando-se diferenças superiores a 15% entre os diferentes distritos; contigüidade territorial: manutenção da integridade municipal; e homogeneidade de aspectos socio-econômicos.

Interessava-nos neste teste, avaliar a eficácia destes critérios para impedir o gerrymandering de um ou outro partido na divisão dos distritos. Ao mesmo tempo, tínhamos a curiosidade de identificar os limites para a mais indisfarçada manipulação de sua composição. A pesquisa orientou-se, então para a elaboração de três divisões territoriais alternativas:

Realizadas as três divisões, aplicaríamos sobre elas o resultado das eleições legislativas de 1978, com o objetivo de descobrir quem teria ganho as eleições no Rio Grande do Sul, sob cada condição diferencial. Como um dos argumentos (aos quais pessoalmente não atribuo grande consistência) utilizados contra o voto distrital é o de que este sistema provoca uma municipalização do processo eleitoral, favorecendo com isso a Arena, que é melhor sucedida nas eleições municipais que nas estaduais, um segundo teste idealizado, foi o de calcular os resultados das eleições, aplicando-se às diferentes divisões distritais os resultados do último pleito municipal, de 1976.

Os resultados obtidos foram surpreendentes e significativos e podem ser visualizados na Tabela 4, abaixo:

Utilizando-se os dados das eleições legislativas de 1978, em nenhuma das alternativas de desenho distrital o MDB perdeu as eleições. Sua representação oscilou de 23 deputados (na hipótese de uma divisão que lhe fosse francamente favorável) a um empate com 16 deputados (na hipótese de uma divisão totalmente favorável à Arena). Isso significa que, se valem os resultados da eleição de 1978 para a avaliação do impacto de uma eleição distrital, a hegemonia política do MDB no Rio Grande do Sul não seria comprometida pela introdução do novo sistema.

Mais significativos, no entanto, são os resultados obtidos para o teste realizado com dados das eleições municipais de 1976. Dificilmente uma eleição legislativa, mesmo distrital, chegaria aos extremos de municipalização caracterizados por estes resultados - quando menos pelo fato de que um distrito tem em média, no Rio Grande do Sul, 9 municípios. Especialmente porque o caráter de uma eleição é afetado pelo nível de sua delegação de mandato, e pela conjuntura política, os resultados de uma eleição municipal dificilmente se reproduziriam numa eleição legislativa estadual. No entanto, se assim acontecesse, a única alternativa em que a Arena poderia ganhar as eleições no Rio Grande do Sul, seria aquela em que a divisão territorial dos distritos tivesse sido realizada com o intuito claro e manifesto de favorecer o MDB. Esta afirmação é paradoxal, mas tem uma explicação lógica.

A medida em que um partido forçar uma divisão distrital que maximize sua possibilidade de eleição de uma bancada mais numerosa para a Assembléia estadual, nesta mesma medida estará se tornando mais vulnerável, porque a expansão de seu território de dominação política se faz às custas da fragmentação de seus principais redutos eleitorais. As margens de vitória diminuem para o partido vitorioso, na proporção em que avança o potencial de sua manipulação geográfica na composição dos distritos. Assim, quando se leva em consideração a alternativa equilibrada de distribuição territorial dos distritos, a municipalização dos resultados eleitorais afeta o MDB, mas não compromete a sua hegemonia política no estado, diminuindo sua vitória de 20 a 12, para 17 a 15 cadeiras na Câmara Federal. Se tomamos por base a divisão territorial manipulada pela Arena, os resultados, empate de 16 a 16, permanecem inalterados contra os resultados das eleições municipais. Para atingir este volume de representação a Arena teria que isolar os redutos de votação emedebista, e concentrá-los geograficamente, o que os tornaria praticamente invulneráveis aos efeitos da "municipalização" das eleições. Finalmente, quando a manipulação se dá ao inverso, e o partido da Oposição é que manipula uma vitória de 23 cadeiras nas eleições legislativas, é que se enfraquece ao ponto de perder as eleições por efeito de uma drástica municipalização dos resultados. A Tabela 5, apresenta quantitativamente os efeitos da manipulação da divisão territorial dos distritos, ou gerrymandering, sobre as margens de vitória dos dois partidos, tomando-se por base os resultados das eleições de 1978.

Os resultados de nosso experimento demonstram, claramente, os limites possíveis da manipulação, pelo interesse partidário hegemônico na composição territorial dos distritos. Quanto mais se afasta esta composição de uma distribuição eqüitativa, tanto mais débeis se tornam as maiorias parlamentares na sua sustentação eleitoral. Esta debilidade, no entanto, dadas as características e a clivagem entre os dois partidos, poderá responder a estímulos diferenciais. Assim, se a debilidade do MDB se expressa claramente na medida em que se "municipalizam" as eleições, é provável que a instabilidade de uma representação arenista desproporcional seja comprometida por alguma pequena alteração da conjuntura política nacional, prometendo surpresas eleitorais ainda e provavelmente superiores àquela que este partido enfrentou em 1974. E aqui, pela porta dos fundos, surge uma utilização para o princípio da representação proporcional, transformado em critério a nortear a divisão territorial dos distritos: a função de assegurar a estabilidade política da implantação partidária nas diferentes regiões de um estado e do país.

Uma proposição aparentemente óbvia, mas cuja lembrança foi obscurecida, talvez pelo caráter polarizado da discussão entre partidários do voto distrital e da representação proporcional, seria a de que se utilizassem os resultados de eleições realizadas no período imediatamente anterior à distritalização e, depois, sistematicamente, nas reavaliações da composição territorial dos distritos, para compatibilizar o processo majoritário de escolha com a proporcionalidade da representação partidária. Esta idéia permitiria manter a essência da representação proporcional: a correspondência entre o potencial eleitoral de cada partido e o número de cadeiras que ocupa nos organismos do Poder Legislativo. Ao mesmo tempo, garantiria a maior articulação orgânica do sistema partidário e a correspondência desejável entre os representantes e as comunidades de base, espacialmente localizadas e definidas pelos distritos eleitorais.

O resultado claro de nossa investigação, pelo menos no âmbito do Rio Grande do Sul, explorando os limites da manipulação possível da divisão territorial do estado na composição dos distritos eleitorais, demonstra a viabilidade técnica de uma divisão eqüitativa das circunscrições distritais.

Em nosso estudo, esta divisão eqüitativa emergiu da tentativa de divisão territorial do estado, utilizando critérios objetivos, que excluíam a imediata consideração do interesse político-partidário. Trabalhando porém, com a idéia de eqüidade num sentido mais profundo, verificamos que ela corresponde, de fato, à compatibilização entre o potencial político-eleitoral de um partido e o número de representantes que o mesmo consiga eleger, no âmbito da circunscrição política mais ampla - o estado. Por que não transformar esta compatibilidade num princípio a ser observado, ao lado de outros já formalmente enunciados no projeto-de-lei em estudo (proporcionalidade de população, contigüidade territorial, etc.), no próprio trabalho de divisão territorial dos estados? Isso significaria reconhecer a margem de manipulação, propriamente política, inerente à distritalização, e discipliná-la especificamente.

Um recurso judicial poderia, então, ressalvar o interesse do partido político prejudicado visivelmente por práticas de gerryrnandering, introduzidas eventualmente no processo de composição dos distritos eleitorais.

Nosso estudo demonstra claramente a possibilidade de divisão territorial do estado em distritos eleitorais, de tal forma que se assegure a reprodução fiel da proporcionalidade da representação partidária. Os limites de manipulação encontrados em nosso trabalho oscilam entre divisões distritais que asseguram de 15 a 23 cadeiras legislativas, na Câmara dos deputados, ao partido que nas eleições de 1978 elegeu 18 representantes. É possível, porém, que em alguns casos, onde o potencial político de algum partido seja extremamente rarefeito, esta proporcionalidade seja tecnicamente inviável, mesmo quando se toma como parâmetro a presente estruturação bipartidária do confronto político-eleitoral. Por outro lado, será, provavelmente, mais difícil de compatibilizar a divisão distrital e a proporcionalidade da representação política, na hipótese de um retorno à multiplicidade de partidos.

CRITÉRIOS PARA DIVISÃO

O experimento de divisão territorial desenvolvido em nossa investigação demonstrou-se bastante rico, como experiência capaz de permitir uma avaliação da possibilidade de se usarem critérios objetivos, e não imediatamente políticos, para a divisão territorial das circunscrições distritais. E o resultado, em princípio pode ser considerado negativo. Deixadas de lado as condições impositivas do projeto-de-lei (proporcionalidade de população, contigüidade territorial e integridade municipal), a observância de homogeneidades sócio-econômicas, ou sócio-políticas não se demonstrou uma condição suficiente para impedir a manipulação da composição dos distritos no interesse de um ou outro partido. Calculamos, após o desenho das três alternativas de divisão distrital, dois indicadores de homogeneidade sócio-econômica.

A Tabela 6, a seguir, apresenta os resultados obtidos para a quantificação destes indicadores, nas três alternativas de divisão territorial do estado:

Comparando o desempenho dos indicadores de homogeneidade sócio-econômica e político-administrativa, verificamos como a alternativa de divisão mais eqüitativa, surpreendentemente, apresenta um menor índice de homogeneidade sócio-econômica, que quaisquer das duas divisões manipuladas politicamente. Por outro lado, a maior homogeneidade político-administrativa na alternativa equilibrada, face á tentativa de gerrvmandering no interesse do MDB, não impede que uma maior homogeneidade se verifique ainda no caso da manipulação pelo viés arenista da divisão distrital. Em conclusão, nenhum dos dois critérios é suficiente para evitar a manipulação político-partidária na composição dos distritos políticos. Por outro lado, a distribuição entre os diferentes distritos, tanto dos grandes municípios, quanto das grandes cidades, favorece inequivocamente a eqüidade na divisão das circunscrições eleitorais. Esses dados recomendariam a inclusão deste último critério, no texto de lei, e a consideração dos fatores sócio-econômicos ou político-administrativos, como critérios secundários, na divisão territorial do estado.

Emendas ao projeto-de-lei do senador José Sarney, nesta direção, além da consideração explícita do principio da proporcionalidade da representação partidária, contribuiriam para aperfeiçoar a sua redação. Um campo, para o consenso partidário na adoção destas emendas, se abre quando o nosso estudo demonstra que, a divisão territorial menos "eqüitativa" das circunscrições eleitorais, torna mais vulneráveis os redutos eleitorais do partido que dela se beneficiar.

REESTRUTURAÇÃO PARTIDÁRIA

Uma séria consideração, no que respeita à adoção do voto distrital no Brasil, diz respeito às dificuldades que normalmente são atribuídas a este sistema eleitoral, no que se refere à sobrevivência das minorias intrapartidarías, assim como à constituição de novos partidos. De fato, historicamente o voto distrital tem sido associado ao alinhamento eleitoral bipartidârio, como é ocaso dos Estados Unidos e Inglaterra. É preciso lembrar, no entanto, que historicamente neste último País, o sistema distrital não impediu o surgimento do partido trabalhista, que alijou politicamente o partido liberal da sua posição relevante no Parlamento Inglês nas primeiras décadas deste século. Por outro lado, o multipartidarismo sobrevive na França, graças ao sistema de eleições em dois turnos, compatibilizado com a prática de eleições distritais. Mas, talvez, este não seja um procedimento politicamente viável no Brasil, onde alguns políticos defendem, inclusive a superposição dos prazos de mandatos políticos para a realização de apenas uma eleição de quatro em quatro anos.

Vejamos, no entanto, as objeções acima propostas, em confronto com as possibilidades alternativas que oferecem as variantes possíveis para a implantação do voto distrital no Brasil.

Em primeiro lugar, a sobrevivência política das minorias partidárias, parece adequadamente assegurada, no projeto Sarney, face aos seguintes dispositivos:

Numa outra perspectiva, deve-se considerar que o projeto Sarney prevê que, para cada deputado federal eleito, em distritos uninominais, serão eleitos na mesma circunscrição três deputados estaduais. Supostamen 5%, o que criaria uma exigência de cerca de 5.000 assinaturas para a legitimação dos candidatos avulsos no Rio Grande do Sul, reforçando a organicidade das organizações partidárias).

Numa outra perspectiva, deve-se considerar que o projeto Sarney prevê que, para cada deputado federal eleito, em distritos uninominais, serão eleitos na mesma circunscrição três deputados estaduais. Supostamente, obedecendo à sistemática do voto distrital, esta eleição será majoritária, ou seja, serão eleitos os três candidatos mais votados do partido que obtiver maioria de votos. A primeira conseqüência prática deste dispositivo será a elevação do número de deputados estaduais. No Rio Grande do Sul, este número, permanecendo válida a regra constitucional que determina o cálculo da representação federal, passará de 56 para 96.

Em principio, esta inovação não nos parece inconveniente, num País que carece de interação política e de articulação entre a população e os organismos de Governo. Especialmente no âmbito da política estadual que, despojada de boa parte de suas competências decisórias, poderia, ao menos, constituir-se na arena privilegiada da articulação e agregação de interesses sócio-políticos. Uma conseqüência secundária importante deste dispositivo poderia vir a ser, por tanto, uma maior presença e força da comunidade política na formulação de projetos e decisões no âmbito de nossa sociedade.

No que se refere às restrições que o voto distrital impõe à expressão político-eleitoral de partidos minoritários, tendencialmente alijados dos parlamentos pelo caráter majoritário da eleição, algumas considerações se tornam oportunas. De fato, não podemos raciocinar com relação à implantação do voto distrital, apenas em termos da confrontação bipartidária de Arena e MDB, ou Situação e Oposição. A reestruturação partidária, com a liberdade na organização de novas agremiações partidárias, é uma condição e uma etapa no aperfeiçoamento de nossas instituições democráticas. Não convém, portanto, a medida em que se abrem as possibilidades formais para a estruturação de novos partidos, pactuar com dispositivos legais, que dificultem, ou mesmo inviabilizem a sua expressão político representativa (ou seja, a possibilidade de conseguirem representar-se politicamente nos organismos do Poder Legislativo).

Ainda aqui, o projeto Sarney parece apontar na direção de um adequado equacionamento da questão: no nível municipal, as Câmaras de Vereadores continuarão sendo eleitas pelo voto proporcional. O principio subjacente, é que a consolidação das agremiações partidárias deverá começar pela base, contrariamente ao que toda a legislação vigente impõe para a estruturação de novos partidos, a partir de blocos parlamentares. O hiato, no entanto, entre a eleição proporcional no nível municipal e as demais eleições majoritárias, nos parece demasiadamente amplo. Nenhum partido se constrói apenas sobre bancadas municipais. O mínimo que se deve esperar para a consolidação de um partido político, como um processo histórico, e não como uma decisão de cúpulas que articulem uma cisão política no interior de algum antigo partido, é que ele tenha a chance de se afirmar regionalmente.

Em 1875 foi aprovado um projeto de reforma eleitoral no Brasil, conhecido posteriormente como a lei do terço. Os eleitores, nas circunscrições distritais plurinominais, votariam apenas em dois terços dos candidatos, reservando-se, ao menos na teoria, um terço da representação política distrital para a Oposição. A medida surtiu os efeitos desejados permitindo que se quebrasse o monolitismo político das representações situacionistas no Império. A existência de três vagas para deputados estaduais, no âmbito dos distritos propostos pelo projeto Sarney, imediatamente, sugere a possibilidade de revivescência deste principio legislativo.

Algumas dificuldades técnicas, no entanto, problematizam a sua adoção nos termos em que a Legislação do Império o acolheu. Primeiro, a existência de partidos e a vinculação do voto ao partido, e não a candidatos independentemente de sua filiação partidária. Em segundo lugar, a esperada recomposição do bipartidarismo oficial, comprometendo-se o significado político de Situação e Oposição. Em terceiro lugar, a alteração, que a adoção desta regra provocaria, sobre a tentativa de compatibilizar a proporcionalidade do potencial político eleitoral e da representação parlamentar dos partidos.

Esta última dificuldade poderia ser descartada pelo argumento de que, no nível estadual, privilegiando-se na organização político-administrativa do Brasil o papel de articulação e agregação de interesses, sobre o de decisão, a proporcionalidade de representação não seria tão desejável, quanto a possibilidade de articulação mais paritária das diferentes agremiações e projetos político-partidários. A possibilidade de, em cada distrito eleitoral existir um representante, um deputado estadual, de partido diferente do que é majoritário na região, garante um mínimo de pluralismo político e de fiscalização e representação das minorias, nas próprias bases da sociedade civil. Persistindo uma clivagem tendencialmente bipartidária, isso significaria que a Oposição poderia estar representada permanentemente em todas as regiões de cada estado. É preciso lembrar que a Oposição Estadual, no caso do Rio Grande do Sul, eleitoralmente, seria a Arena - e isso lhe daria uma relativa vantagem neste estado, e nos demais estados onde o MDB é eleitoralmente majoritário, como São Paulo.

Tomando-se por base a simulação de resultados na divisão eqüitativa dos distritos, que propusemos neste trabalho, utilizando-se os resultados eleitorais de 1978, se o partido majoritário pudesse eleger apenas dois, de cada três deputados estaduais, em cada distrito, o resultado da eleição estadual (quando o da eleição para a Câmara dos Deputados apresentava uma vantagem de 20 a. 12 para o MDB), seria de 52 deputados para o MDB, contra 44 para a Arena. Este resultado não comprometeria a hegemonia política do MDB no estado, assim como da Arena, nos estados em que possui larga maioria de representantes nas Assembléias Legislativas, mas facilitaria a sobrevivência do partido minoritário, em situações tendencialmente bipartidárias.

Uma emenda ao projeto Sarney, propondo que cada partido teria um máximo de dois deputados estaduais eleitos em cada distrito produziria este efeito. No entanto, não se resolve com isso a questão dos demais partidos, e uma regra alternativa poderia ser adotada, que garantiria uma maior proximidade do principio de proporcionalidade de representação, em paralelo à representação dos novos partidos. Poderíamos enunciá-la da seguinte forma: nos distritos onde um partido obtivesse maioria absoluta dos votos válidos, elegeria os três representantes para a Assembléia Estadual; nos distritos onde esta maioria não fosse atingida, ao invés de se fazerem novas eleições de segundo turno, como na França, passaria a valer o principio da representação proporcional, no âmbito distrital. Somados os votos de todos os partidos, e dividindo-os por 3, se obteria o quociente eleitoral. Os partidos elegeriam um, ou até dois deputados, dependendo da sua força, relativamente à dos demais partidos concorrentes.

Supondo-se a existência de três partidos; "A" com 7.000 votos; "B" com 4.500 votos; "C" com 4.500 votos; o quociente eleitoral seria 5.333 votos, e cada partido elegeria um deputado. Na. hipótese dos votos se distribuírem mais desigualmente: "a" com 10.000 votos; "B" com 4.000 votos; "C" com 2.000 votos; com o mesmo quociente eleitoral, o partido "A" elegeria 2 deputados e o partido "B" elegeria o terceiro. Neste último caso, o cálculo seria feito da seguinte forma: com 10.000 votos, o partido "A" preenche o coeficiente de 5.333 votos sobrando-lhe, ainda 4.667 votos; com esta sobra, o partido "A" concorre à segunda vaga, e a obtém sobrepujando os votos obtidos pelo partido "B"; na disputa da terceira vaga comparam-se as votações de "B" e "C", obtendo aquele a eleição do seu representante.

A vantagem desta regra é que não provocaria alterações no principio de eleição majoritária dos representantes estaduais, na vigência do bipartidarísmo. Porque enquanto se confrontarem apenas dois partidos, um deles sempre terá maioria absoluta de votos válidos. Mas, no momento em que se constituírem novos partidos, abre um espaço político para a eleição de suas representações em nível estadual.

Tanto a alternativa do "terço", quanto o critério da maioria absoluta para definir o caráter majoritário da eleição estadual seriam importantes contribuições ao aperfeiçoamento do processo democrático, passíveis de introdução na legislação que implantar o voto distrital em nosso meio.

NOTAS:

1. NAVARRO DE BRITO, Luís: "A Representação Proporcional'; in Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, nº 19, julho de 1965, página 242.

2. O professor Leônidas Xausa foi autor de um dos trabalhos pioneiros, de avaliação das possibilidades de implantação de alguma forma de voto distrital no Rio Grande do Sul, quando em 1966 organizou um debate a respeito do tema na cadeira de política, do curso de Ciências Sociais, do IFCH-UFRGS.

Reproduzido de:

cooJORNAL

ÓRGÃO DA COOPERATIVA DOS JORNALISTAS DE PORTO ALEGRE,

ANO IV, N.º 43, JULHO DE 1979