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Trabajo y Sociedad Indagaciones sobre el empleo, la cultura y las prácticas políticas en sociedades segmentadas Nº 2, vol. II, mayo-julio de 2000, Santiago del Estero, Argentina ISSN 1514-6871 |
PRINCIPIOS BÁSICOS PARA LA ADMINISTRACIÓN
DE LA POLÍTICA SOCIAL EN ARGENTINA
Ramón Frediani
Banco Interamericano de
Desarrollo
Washington DC
ramonfr@iadb.org
A partir del examen y evaluación de algunas experiencias internacionales exitosas (entre ellas la experiencia de Chile), aquí se presenta una propuesta sintética acerca de los principios básicos sobre los que debería descansar un moderno sistema de administración de la Política Social en Argentina, un área donde anualmente el gobierno nacional destina aproximadamente u$s 17.000 millones, aunque con muy escasos resultados y con bajos porcentajes de efectividad en las acciones y programa emprendidos.
El
propósito de esta propuesta es contribuir a desterrar la tradicional y
anacrónica cultura político-administrativa que ha estado vigente en nuestro
país para atender a esta área vital del Estado, la que se basó ininterrumpidamente,
y prácticamente desde hace 50 años, en una multiplicidad de programas, acciones
y emprendimientos inconexos, asistemáticos, sin transparencia en el manejo de
los recursos públicos, con ausencia de mecanismos de selección y eficiencia en
el destino de los fondos, condicionados la mayoría de las veces a una
conducción personalizada ainstitucional
y por ende no participativa, ausente de controles de gestión, y sin
preocuparse por el grado de cumplimiento en la efectividad de la asistencia y
la llegada a la población objetivo que supuestamente se pretendía originalmente
atender.
El
modelo de Administración de la Política Social propuesto, prevé en una primera
instancia, su aplicación gradual en todos aquellos Programas Sociales
nacionales no universales (focalizados o focalizables) que se ejecutan con
cobertura hacia todo el territorio nacional, y además debería incluir aquellos
programas sociales focalizados que corresponden a las jurisdicciones
provinciales y municipales que hubiere en el interior del país, teniendo
siempre presente como condición indispensable que se orienten explícitamente
hacia la superación o atenuación de patrones agudos de pobreza, marginalidad,
desocupación crónica o condiciones socio-económicas desfavorable de sectores o
regiones que estén en inferioridad de condiciones o carezcan de igualdad de
oportunidades, respecto a sectores o regiones de mayores niveles de ingreso.
A
efectos de aprehender en su plenitud los rasgos principales de este modelo de
Administración de la Política Social, resulta conveniente resumir en 10
principios generales, la síntesis de su contenido y alcance:
1)
CARACTER SISTEMICO: el modelo de gestión de la Política Social parte de
la existencia operativa y debidamente respaldada por la autoridad política, de
una estructura de Planeamiento y Coordinación de todos los programas existentes
o a crearse en el ámbito de la Política Social, para evitar falencias,
superposiciones, contradicciones o conflictos entre ellos. Se trata de rescatar
el principio de unidad que debe prevalecer en todo este campo de la acción del
Estado, dejando de lado el modelo anárquico de diseño y ejecución de proyectos
aislados que no responden a una visión
de conjunto en el marco de los objetivos, políticas y estrategias definidas
para el área social por sus máximas autoridades.
2)
CENTRALIZACION EL DISEÑO Y CONDUCCION, PERO DESCENTRALIZACION EN LA EJECUCION:
se busca centralizar a nivel nacional todo lo referente al establecimiento de
objetivos, políticas y estrategias, como así también las labores de
planeamiento y control de gestión, pero descentralizando a niveles inferiores
del estado (provincial y municipal), como así también a nivel de ONG's , la
ejecución de las acciones específicas y la llegada y atención a los sectores
objetivos que se pretende apoyar, por su mayor proximidad, y por ende mayor
conocimiento de ellos.
3)
REGULACION Y MARCO NORMATIVO A CARGO DEL ESTADO: aunque en el campo de la Política Económica
ha sido factible privatizar extensas áreas que tradicionalmente han estado a
cargo del Sector Público y reorientarlas hacia el mercado, es no obstante
atribución indelegable del Estado, todo lo concerniente a la Política Social.
Sin embargo, puede haber una transferencia hacia ciertas instituciones de la sociedad
ajenas al Estado (ONG's) en lo que respecta a la ejecución de ciertos programas
y proyectos, por razones de proximidad, operatividad y mayor conocimiento de
los sectores-objetivos de que se trate.
4) INSTITUCIONALIZACION DEL SISTEMA: se trata de despersonalizar las
políticas y los programas sociales, para asegurarles no sólo continuidad y
permanencia en el tiempo sino también dotarlos de una inserción institucional
dentro de las estructuras del Estado y la Sociedad. Argentina se caracteriza
por disponer en el ámbito publico de innumerables casos de ausencia de
institucionalidad en programas, proyectos, acciones, políticas, actividades
todas que en la mayoría de los casos llegan y se van con el funcionario que les
dio vida. Esa precariedad temporal y
fragilidad institucional atenta contra el logro de objetivos de más largo
plazo. Las políticas sociales no son de los funcionarios. Tampoco de los
partidos políticos a que pertenecen. Son una cuestión de Estado.
5)
EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS:
significa optimizar desde el punto de vista económico-financiero, el uso
de los recursos destinados a los Programas Sociales, desde el momento en que al
provenir de impuestos (o deuda externa desde organismos internacionales que
luego se pagará en el futuro con impuestos), son aportados por la comunidad en
su conjunto, y su aplicación implica un sacrificio alternativo en términos de
costos de oportunidad social, que lo soporta la sociedad en su conjunto. El
costo económico de un peso o dólar destinado a financiar un programa o un
proyecto de política social, está dado por todo aquello que el Estado deja de
hacer alternativamente (obras de infraestructura, por ejemplo, o reducción de
impuestos existentes para reactivar la producción y el empleo en el sector privado
de la economía).
6)
EFICACIA EN EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS: la efectividad de los programas
debe ser permanentemente evaluada en términos no sólo económicos (óptimo uso de
recursos y maximización de la tasa de beneficio social) sino también en términos
de efectividad (cuantificada) en el logro de los objetivos perseguidos (por
ejemplo, porcentaje de la población objetivo que se pensaba asistir y que fue
efectivamente asistida por el programa de que se trate).
7)
PRECISA DEFINICION DE LOS SECTORES-OBJETIVOS A ASISTIR: la efectividad
de los programas exige como condición indispensable una precisa definición,
conceptualización, justificación y cuantificación del sector objetivo a ser
asistido por cada programa (estimación de la demanda potencial y real), es
decir, focalizar precisa del proyecto
en términos de destinatarios, incluyendo su localización geográfica, y la
distribución de metas cuantitativas durante un cronograma temporal, durante la
vigencia del programa o proyecto.
8)
TRANSPARENCIA EN EL SISTEMA: se trata de sistematizar información para su
posterior publicación y difusión, y así dar a conocer los programas con la
mayor difusión posible, no sólo en lo referente a sus características,
procedimientos, recursos empleados, fuentes de financiamiento, costos
operativos, sectores objetivos destinatarios, criterios de elección de
beneficiarios, y alcances, sino también comunicación a la sociedad sobre el
logro de sus objetivos y del manejo de los recursos públicos destinados a
ellos. No se trata de publicar datos
con fines de marketing electoral en vistas a las próximas elecciones (es
frecuente encontrar que los programas sociales se usan preferentemente con este
objetivo pequeño de política partidaria). Se trata de publicar información para
dar transparencia al manejo de los fondos públicos, y para que la sociedad como
un todo pueda juzgar sobre la real efectividad, eficiencia, racionalidad y
honestidad en la ejecución de estos programas.
9)
PARTICIPACION COMUNITARIA: la Administración de la Política Social
alcanza su legitimidad en la medida que contemple y exprese las reales
necesidades de la población y ello se logra sólo si existen mecanismos de
participación de la sociedad civil para captar sus puntos de vista y opiniones
respecto al diseño, cobertura, y localización de los Programas Sociales, como
así también durante el correspondiente proceso de feed-back (retroalimentación,
y actualización) de los mismos.
10)
CONTROL DEL GESTION: todo el sistema de Administración de la Política
Social debe ir acompañado de un Control de Gestión institucionalizado, el que
no debe limitarse a los aspectos presupuestarios, contables y administrativos
que exige la Contabilidad Pública, sino además de ellos, debe avanzar
primordialmente en la implementación de mecanismos y sistemas que permitan
implementar un control de gestión de la eficiencia
y eficacia que se vaya alcanzando en cada Programa, para permitir la
postevaluación de la performance que tuvieron los Programas y Proyectos, para
su perfeccionamiento y reorientación de los mismos en los años subsiguientes.
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