Renato Sócrates Gomes Pinto
Procurador de Justiça do DF. Pós-Graduado em Direitos Humanos pela Universidade de Leicester, Grã-Bretanha.

SUMÁRIO

1.Introdução. 2. Sistema de Petições Individuais.

3. O juízo de admissibilidade na Comissão e na Corte.

4.Conceito subjetivo de vítima.5.O sentido e alcance

do art. 25 da Convenção Européia de Direitos

Humanos. 6. A jurisprudência de Estrasburgo.

Conclusões.

INTRODUÇÃO

O sistema europeu de implementação dos direitos humanos foi pioneiro ao atribuir ao cidadão o status de sujeito de direito internacional, ao prever, no art. 25 (1), da Convenção Européia de Direitos Humanos, a possibilidade de ajuizamento de petições contra os Estados signatários, denunciando violações dos direitos enunciados naquele tratado.

Os cidadãos podem postular um provimento da Corte, individual, coletivamente, ou através de organizações não-governamentais, desde 1950.

Os países que firmaram a Convenção Européia de Direitos Humanos se obrigam, assim, a não somente adequar suas legislações e suas práticas administrativas e judiciais às disposições da convenção, mas se comprometem também a submeter-se ao controle internacional, sujeitando-se à jurisdição da Comissão e da Corte Européia de Direitos Humanos, bem assim ao Conselho Europeu.

Esse controle pode ser acionado por iniciativa de qualquer dos países signatários, que podem representar à Comissão Européia, através do Secretário Geral do Conselho da Europa (art. 24), contra os Estados signatários por infração aos dispositivos da Convenção Européia de Direitos Humanos, e mediante reclamações aforadas por indivíduos, grupos de indivíduos ou organizações não-governamentais (art. 25).

Um dos requisitos para que uma petição seja recebida no sistema europeu de proteção dos direitos humanos é demonstrar o reclamante ou reclamantes serem as efetivas vítimas da violação denunciada e terem, porisso, legítimo interesse para agir.

O conceito de vítima , segundo a doutrina especializada, envolve uma dimensão objetiva e uma dimensão subjetiva.

O presente trabalho concentra-se nesta segunda dimensão, ou seja, ao conceito subjetivo de vítima, sendo resultado de pesquisa orientada pelos Professores Malcolm Shaw e Robin White, do Curso de Pós-graduação em Direitos Humanos e Liberades Civis da Universidade de Leicester.

1 - UMA PALAVRA SOBRE O SISTEMA DE PETIÇÕES INDIVIDUAIS

1.1 O sistema de reclamações individuais é disciplinado nos artigos 25, 26 e 27 da Convenção e pelas regras 32, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51 e 52 do Regimento para Procedimentos da Comissão Européia de Direitos Humanos.

1.2 Esse sistema petições individuais é opcional, sendo necessário que o país tenha reconhecido a competência da Comissão para receber tais reclamações.

1.3 Esse reconhecimento se dá por um período limitado, devendo ser renovado ao expirar o período previsto na Convenção.

1.4 Chegam milhares de petições para exame, pela Comissão.

1.5 Um grande número delas é indeferido liminarmente, por serem manifestamente improcedentes ou por constituírem abuso do direito de petição.

1.6 A grande maioria, contudo, é rejeitada por não atender aos requisitos de admissibilidade.

1.7 Basta ver que até dezembro de 1989, por exemplo, de 15.911 reclamações, apenas 670 foram admitidas!

2 - O JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE NA COMISSÃO

2.1 Quando é apresentada uma petição, devidamente instruída, o primeiro exame é o de admissibilidade.

2.2 No juízo de admissibilidade da reclamação, a Comissão verifica se o peticionário (uma pessoa, um grupo de pessoas ou uma organização não-governamental) preenche determinados requisitos.

2.3 O que se busca nesse criterioso exame é se a reclamação é admissível ratione personae, ratione loci, ratione temporis e ratione materiae.

2.4 É, então, constatado, por exemplo, se a petição do interessado não é anônima (artigo 27(1)(a) da Convenção); se estão presentes os requisitos territorial e temporal (arts. 1, 25(2), 26 da Convenção e regra procedimental 51); se foram exauridos todos os remédios domésticos de direito interno (art. 26 da Convenção); se não há litispendência [art. 27(1)(b) da Convenção e regra procedimental 44 (2)(b)]. A eventual existência de derrogações e reservas é também considerada nesse estágio.

2.5 Além disso, releva notar que a Comissão indefere de plano petições manifestamente infundadas ou que resultem de abuso do direito de petição.

2.6 Da decisão que negar conhecimento à reclamação não caberá recurso, de forma que tem ela caráter de coisa julgada formal.

2.7 Ultrapassado o exame de admissibilidade e a fase conciliatória, o feito é então remetido à Corte.

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3 - O JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE NA CORTE

3.1 A decisão da Comissão acolhendo a petição e declarando que a reclamação é admissível não avança no mérito e nem importa na presença de fumus bonus iuris quanto à sua substância.

3.2 Por outro lado, não estará a questão do conhecimento definitivamente decidida, pois a Corte tem competência para revê-la, podendo ser o assunto suscitado pelas partes envolvidas. Essa tem sido a prática dos Estados, em suas contestações.

3.3 MERRILS ressalta que " a Corte tem poderes de rever a decisão de admissibilidade da Comissão, mas tal competência é relativa, pois poderá apenas em determinadas circunstâncias poderá reformar a decisão da Comissão no que diz respeito ao recebimento da petição.

3.4 Com referência à preclusão, MERRILS diz que a Corte tem se posicionado no sentido de que se a parte (geralmente os Estados) não levantou preliminar de inadmissibilidade perante a Comissão, operar-se-á a preclusão. Ele cita o Caso Belga, em que "because Belgium had failed to comply with this requirement it was now estopped from raising the issues in the Court".

3.5 Portanto, se o Estado reclamado não suscita a inadmissibilidade, no momento oportuno, perante a Comissão, segundo o princípio da eventualidade, estará precluído seu direito de opor tal preliminar frente à Corte.

3.6 Feitas essas considerações genéricas sobre admissibilidade, nos debruçamos agora sobre o ponto que interessa ao nosso trabalho - o conceito subjetivo de vítima.

4 - CONCEITO SUBJETIVO DE VÍTIMA

4.1 Quando alguém se apresenta com uma notícia de que houve uma violação de um direito, perante o sistema europeu de implementação dos direitos humanos cumpre saber, primeiramente, quem efetivamente foi a vítima - se a pessoa que traz a notícia ou se outrem.

4.2 Em seguida se indagará se houve objetivamente uma lesão ao direito humano como se alega, e isso só se poderá determinar caso exista previsão explícita (ou implícita, em certos casos) na Lei - no caso, na Convenção Européia de Direitos Humanos.

4.3 A primeira indagação diz respeito à dimensão subjetiva da violação, ou seja, se foi a própria vítima que se queixa, ou alguém que nenhum vínculo ou interesse tenha nas providências buscadas para a proteção do direito.

4.4 A segunda questão é se a queixa afigura-se procedente em face do que prevê objetivamente a Convenção.

4.5 Se alguém se diz vítima de um direito humano fundamental por que o agente do Estado reclamado não lhe saudou com cordialidade, evidentemente que sua reclamação não prosperaria ratione materiae, embora seja ela própria a vítima efetiva de uma violação que acredita lhe ter sido infligida.

4.6 A idéia de um conceito subjetivo de vítima contrapõe-se, portanto, à noção objetiva de vítima.

4.7 A diferença entre essas duas noções reside no fato de que na dimensão subjetiva a Comissão e a Corte avaliam se o reclamante é efetivamente a vítima da violação de um possível direito subjetivo dela, de modo a se acreditar estar ela legitimada ratione personae para ajuizar a reclamação.

4.8 Já sob o ponto de vista objetivo, se indagará se ocorreu, pelo menos em tese, violação efetiva do direito enunciado na Convenção. Trata-se de um exame ratione materiae.

4.9 Mikaelson denomina esse exame de "objective victim examination", para distinguí-lo do "subjective victim examination" .

4.10 É preciso, então que a vítima demonstre um legítimo interesse para agir, ao alegar-se vítima direta ou indireta de uma violação de direito reconhecido na Convenção, ou que esteja numa condição que possa sofrer violação, no presente ou no futuro, e que pretende, porisso, um provimento declarando seu direito a um remédio 'in concreto' para reparar essa violação.

4.11 Acreditam os autores que o requisito subjetivo foi introduzido para prevenir o desembarque, na Comissão, de reclamações in abstracto e iniciativas com natureza de actio popularis.

4.12 Na época da elaboração da Convenção, temia-se que iniciativas contra a lei em tese e assemelhadas à ação popular (ou ação civil pública, se atualizarmos o enfoque) pudessem gerar embaraçosos impasses políticos. Por outro lado, era consenso que algumas das obrigações decorrentes dos direitos reconhecidos na Convenção poderiam não ser viáveis para uns países (mais pobres), como sê-lo-iam para outros (mais ricos), devido à heterogeneidade da Europa e das diferentes peculiaridades políticas dos países do velho continente.

4.13 E, ante as ponderações postas na época, a versão final do texto [art. 25(1)] ficou assim deliberada:"

"A Comissão pode receber petições dirigidas ao Secretário Geral do Conselho da Europa, de qualquer pessoa, organização não-governamental ou grupo de pessoas que aleguem ser vítimas de violação, por parte de algum dos Estados signatários, de direitos enunciados nesta convenção, desde que o Estado signatário contra o qual a petição é aforada tenha declarado que reconhece a competência da Comissão para receber tais petições. Aqueles Estados que tenha feito tal declaração se obrigam a não obstruir, de qualquer forma, o efetivo exercício desse direito .

5 - O SENTIDO E ALCANCE DO ARTIGO 25 (1) DA CONVENÇÃO

5.1 O interpretação do art. 25(1) da Convenção Européia tem sido objeto de muita especulação doutrinária, particularmente a expressão "qui si prétend victim d'une violation", do texto oficial em francês, ou 'claiming to be the victim', do enunciado ofical em inglês.

5.2 Mikaelson ressalta que a mais importante exigência estabelecida no art. 25 da Convenção, com respeito a petições individuais é que, sendo o reclamante uma pessoa, uma organização não-governamental ou um grupo de pessoas, deverá restar assegurado que o reclamante tem um legítimo interesse para buscar proteção em virtude de uma violação da convenção.

5.4 Fawcett observa que a palavra vítima pressupõe a presença de algum nexo entre a violação alegada e o reclamante; em outras palavras, o peticionário não terá sua queixa acolhida se ela se refere a uma violação em face da qual ele é um estranho".

5.5 Para Merrils, o espírito do art. 25 é claro: visa prevenir que os indívíduos não venham a peticionar contra a lei em tese.

6 - A JURISPRUDÊNCIA DE ESTRASBURGO

6.1 O que se observa no desenvolvimento jurisprudencial do sistema europeu é um crescente prestígio do princípio da efetividade , e, decorrentemente, a flexibilização de critérios até então um tanto restritivos no exame de admissibilidade.

6.2 Vejamos os principais precedentes, com relação ao conceito subjetivo de vítima:

RECLAMAÇÕES CONTRA LEI EM TESE

6.3 Embora tenha a Comissão reiteradamente decidido que não podem ser acolhidas reclamações in abstracto, posicionou-se o órgão em sentido em contário nos casos x v. Noruega e Bruggemann et Scheyter v. Alemanha. Ao julgar esses casos, entendeu a Comissão que a gravidez e sua interrupção eram inerentes à vida privada sexual e familiar das mulheres e que legislação disciplinadora do aborto seria uma ingerência indevida na vida privada das reclamantes, não sendo, assim, dita legislação, razoável frente ao art. 8 (2) da Convenção.

VÍTIMA EM POTENCIAL

6.4 Quando o reclamante não pode afirmar com segurança se a violação ocorreu efetivamente, como em quebra do sigilo de correspondência ou comunicações telefônicas, a Corte examinou a matéria no caso Klass e outros v. República Federal da Alemanha.

6.5 Nesse processo os reclamantes eram três advogados, um juiz e um promotor questionando uma lei que permitia ao Estado abrir e inspecionar correspondência e escutar conversas telefônicas quando houvesse indicação de práticas atentatórias à segurança nacional.

6.6 Os reclamantes alegaram que tal lei afrontava os arts. 6, 8 e 13 da Convenção. A Corte, em sessão plenária, decidiu unanimemente que era necessário considerar os reclamantes possíveis vítimas, nas circunstâncias do caso, mesmo que eles não tivessem certeza de que foram inspecionados. A Corte levou em consideração, nesses casos, que embora o art. 25 restringisse iniciativas assemelhadas à actio popularis ou contra lei em tese, na hipótese a efetividade da Convenção implicava a possibilidade de se ter acesso à Comissão quando o indivíduo, até pela natureza secreta das medidas atacadas, não poderia provar que está sendo espionado, bastando, então , que lograssem os reclamantes demonstrar a conexão entre as possíveis medidas de espionagem e sua condição de provável alvo desse monitoramento pelos órgãos de segurança. Acrescentou a Corte que do contrário o art. 8°, que prevê o direito à privacidade, seria letra morta.

6.7 O caso Klass é considerado um dos mais importantes precedentes da Corte.

6.8 A idéia de vítima potencial foi também abordada no caso Marckx v. Bélgica .

6.9 Nesse caso, os reclamantes eram mãe e filha que questionavam a legislação Belga que se afigurava discriminatória contra mães solteiras e filhos ilegítimos. A Corte inacolheu uma questão preliminar suscitada pela Bélgica no sentido de que se atacava a lei em tese, e afirmou que o art. 25 autorizava os indivíduos a contestarem a validade de uma lei em face da Convenção quando houver um risco de os reclamantes serem diretamente afetados por referida lei..

6.10 O risco de o cidadão ser afetado por lei discriminatória foi também tomado em consideração pela Corte no caso Norris v. Irlanda .

6.11 Nesse caso o reclamante sustentou que a legislação irlandesa que penalizava certos atos homossexuais consentidos entre adultos violava seu direito à vida privada, nos termos do art. 8 da Convenção.

6.12 A Irlanda opôs-se à admissibilidade da petição, alegando que a legislação atacada não foi aplicada ao reclamante, sendo, porisso, uma iniciativa contra a lei em tese.

6.13 A Comissão entendeu que o reclamante, na sua condição de homossexual, poderia apresentar-se como vítima, pois ele estava diretamente ameaçado pela lei por ser pessoa predisposta a ter o comportamento criminalizado pela legislação impugnada, em virtude de sua orientação sexual.

VÍTIMAS EM PERSPECTIVA

6.14 Com referência a "futuras vítimas" ou vítmas em perspectiva , o precedente mais citado é do caso Kjeldsen v. Dinamarca.

6.15 Nesse caso, os peticionários eram os pais de uma menina em idade pré-escolar e reclamavam da legislação dinamarquesa que impunha a educação sexual nas escolas públicas, sustentando que tal imposição afrontava o direito de os pais escolherem a educação dos filhos de acordo com suas crenças religiosas e filosóficas.

6.16 Na realidade, a filha dos reclamantes ainda não tinha se matriculado na escola, mas inobstante foi considerada vítima em perspectiva, ou uma futura vítima.

VÍTIMAS INDIRETAS

6.17 A admissibilidade de petições ajuizadas por 'vítimas indiretas' foi examinada no caso Koolen v. Bélgica , tendo a Comissão firmado o entendimento de que o art. 25 não se refere apenas às vítimas diretas, mas também a pessoas que indiretamente venha a sofrer danos como resultado da violação do direito de outrem..

6.18 O mesmo fundamento sustentou a decisão no caso Becker v. Dinamarca, em que o reclamante era tutor de crianças vietnamitas órfãs que o governo dinamarquês queria expatriar.

CONCLUSÕES

Embora disponha o art. 25 da Convenção que os Estados se obrigam a não obstruir, de qualquer forma, o efetivo exercício do direito de petição, o fato é que a Comissão tem sido rigorosa no exame de admissibilidade.

A postura adotada, em verdade, funciona como um termômetro político de difícil ponderação.

Nesse contexto, torna-se difícil sustentar um ponto de vista epistemologiamente aceitável, e recolher os elementos que realmente sejam essenciais para integrar a proposta de uma conceituação teoricamente válida.

E sempre será relativa a conclusão a que se chegará.

O que se pode, então, sugerir aqui é um projeto conceitual, indicando-se alguns elementos que possam ser havidos como essenciais ao conceito subjetivo de vítima, para os fins do que dispõe a Convenção Européia.

Em primeiro lugar não se pode perder de vista a teleologia do art. 25, que, pelo menos à época da aprovação da Convenção e segundo a jurisprudência dominante do sistema europeu de proteção dos direitos humanos, é no sentido de se inibir iniciativas in abstracto ou com natureza de actio popularis.

Como interessa à Comissão e à Corte pesquisar a legitimidade de quem se apresente com uma petição, seja uma pessoa, um grupo de pessoas ou uma organizacão não-governamental, será preciso levar em consideração vários aspectos relevantes.

No caso do ajuizamento coletivo da petição por um grupo, será necessária apurar se existe capacidade postulatória e homegeneidade de interesses dos reclamantes que justifique o procedimento coletivo.

Em seguida se indagará se eles são vítimas diretas, ou se não são, se podem ser consideradas vítimas indiretas, potenciais, em risco ou em perspectiva, nos termos da jurisprudência da Comissão e da Corte.

Se a reclamação for aforada por uma organização não-governamental, que detém legitimação extraordinária para agir, sua personalidade jurídica deverá ser examinada e também necessário será verificar se ela têm poderes para representar a vítima ou vítimas.

Embora a Comissão e a Corte tenham adotado posições restritivas quanto ao conceito subjetivo de vítima, no exame inicial de admissibilidade, observa-se, contudo, uma significativa flexibilização, em homenagem ao princípio da efetividade.

Tanto é que, em determinadas circunstâncias, petições apresentadas por vítimas em potencial, futuras vítimas e vítimas indiretas são admissíveis, desde que demonstrado legítimo interesse.

Assim, vítima, nos termos do art. 25 da Convenção e na jurisprudência da Comissão e da Corte Européias, será qualquer pessoa ou grupo de pessoas que, sofra direta ou indiretamente violação de direito reconhecido na Convenção, ou que esteja numa condição que possa sofrer violação, no presente ou no futuro e que peticione perante a Comissão em busca de um remédio 'in concreto' para reparar essa violação atual ou iminente.

Mikaelson sustenta que, no futuro, a Comissão será menos restritiva na interpretação do art. 25 e na construção do conceito subjetivo de vítima, e deverá inclinar-se a admitir petições se o reclamante demonstrar interesse por estar de algum modo envolvido com a violação denunciada. A expressão utilizada pela autor é ser a vítima "concerned or immediately concerned".

Um posição muito restritiva da Corte, dificultando o recebimento de reclamações, e denegando, porisso, a esperada proteção dos direitos humanos, poderia resultar num cruel paradoxo - a vítima, indo a Estrasburgo, acabaria se frustrando e se tornando, numa cruel ironia, uma vítima também de Estrasburgo.

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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

1. J G Merrills, The Development of Inernational Law by the European Court of Human Rights, Manchester University Press, (Manchester, 1988).

2. L. Mikaelsen, European Protection of Human Rights, Sijthoff & Noordhoof (1980).

3. P Van Dijk and Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer Law and Taxation Publishers, 2nd ed., (Boston).

4.J E S Fawcett, The Application of the European Convention on Human Rights, Clarendon Press, Oxford (1969).

5. V. Berger, Case law of the European Convention on Human Rights, The Round Hall Press, Dublin (1988).

6. Repertórios de jurisprudência da Comissão e da Corte Européia de Direitos Humanos

 

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