Nel "[...] clima di "crisi" che attualmente investe [...] le istituzioni pubbliche [...] sulle quali la convivenza umana si fonda" (Giovanni Paolo II, Discorso ai partecipanti alla prima sessione della Conferenza permanente del Ministero dell’Interno della Repubblica Italiana su La cultura della legalità, dell’8-7-1991, n. 1, in L’Osservatore Romano, 8/9-7-1991), il quarto capitolo dell’opera Da representação política, Saraiva, San Paolo 1972, pp. 77-89. La traduzione è redazionale.

Nel primo caso, la società è rappresentata dal potere, che è un principio di unità sociale e al quale compete rappresentare la società nella sua unità storicamente stabilita. Nel secondo caso, la società è rappresentata presso il potere, da individui scelti per trasmettere a questo le aspirazioni del corpo sociale. I rappresentanti del corpo sociale si riuniscono in assemblee, alle quali sono state date diverse denominazioni: Cortes, Parlamento, Dieta, Congresso, e così via. Sono le istituzioni rappresentative.

Quindi, la società è rappresentata. Il potere si distingue dalla società, che rappresenta oppure che si rappresenta davanti a esso. Quando il potere rappresenta la società, autorità e rappresentanza coincidono nello stesso soggetto, il che accade con il capo dello Stato che rappresenta la Nazione. Ma quando la società si rappresenta davanti al potere, attraverso i suoi mandatari, la situazione è diversa, e diverso è il senso che in questo caso si dà al termine "rappresentanza".

Il capo dello Stato, che detiene il potere politico, è titolare di un’autorità rappresentativa. Rappresenta l’unità di tutta la Nazione costituita. Nella rappresentanza parlamentare si configura un’altra ipotesi: nel caso si tratta delle aspirazioni e degli interessi concreti dei membri organici della società. Nel primo caso esiste l’unità. Nel secondo, la varietà. Là, la rappresentanza come espressione di un ordine. Qui, la rappresentanza come incarico o commissione di rivendicazioni che devono essere soddisfatte. Nell’una ipotesi, l’autorità sovrana per governare. Nell’altra, le assemblee rappresentative per partecipare alla direzione della cosa pubblica, informando, richiedendo, controllando, proteggendo diritti, esigendo riparazioni, suggerendo provvedimenti, talora anche influendo in modo positivo sulle deliberazioni dell’autorità.

Vediamo adesso qual è il senso della rappresentanza politica quando si tratta delle istituzioni rappresentative. E appare immediatamente chiaro che ci troviamo di fronte a due realtà diverse: da una parte, l’autorità, il potere, il governo; dall’altra, la rappresentanza.

Confonderle significa mescolare nozioni elementari, significa imbrogliare i dati del problema, significa non porre nel modo dovuto i termini della questione, così che ne deriva l’impossibilità di pervenire alla soluzione esatta.

Rappresentanza e governo sono funzioni diverse. Gli antichi francesi si esprimevano in proposito in termini molto espressivi. Parlavano del Re nei suoi Consigli e del Popolo nei suoi Stati, cioè, negli Stati Generali e Provinciali. Ora esaminiamo rispettivamente l’autorità e la rappresentanza.

Il governo rappresentativo delle democrazie moderne, nella sua elaborazione dottrinale, formulata alla fine del secolo XIX e durante il secolo XX, ha confuso questi due concetti (2).

In questa teoria vi è una concatenazione logica. Il popolo è sovrano, ma non può esercitare la sovranità da sé stesso, quindi la delega ai suoi rappresentanti. Nella democrazia diretta il popolo delibera con l’autorità che gli è propria. Nella democrazia indiretta, trasferisce l’esercizio di questa autorità ai rappresentanti eletti, che decidono in nome del popolo, della cui volontà devono essere gl’interpreti.

Ne deriva che l’elezione diventa l’unico procedimento legittimo di istituzione del potere politico. Anche quando si conserva il principio dinastico — e, quindi, l’ereditarietà —, prevale l’autorità del popolo, trasmessa ai suoi rappresentanti. È il caso costituito dal parlamentarismo combinato con la monarchia e che produce la formula secondo cui "il re regna ma non governa". L’autorità effettiva e quella del parlamento — dal quale dipende il Gabinetto — e, di conseguenza, del popolo che lo ha eletto (3). Poiché la forma di governo è repubblicana, lo stesso capo dello Stato è un mandatario della volontà popolare.

Il popolo non si limita a eleggere rappresentanti presso il governo. Deve governare attraverso i suoi rappresentanti. "Tutto per il popolo, niente dal popolo", diceva Federico II, e questa frase del re di Prussia è diventata l’espressione del "dispotismo illuminato". Nelle democrazie rappresentative si vuole il governo "per il popolo" e "dal popolo", secondo la nota definizione di Abraham Lincoln.

Questo è lo schema teorico, né si può in questa occasione esaminare la sua applicazione alla realtà e le forze che hanno operato nella vita politica dei popoli, spesso imprimendo alle istituzioni un senso divergente dalla loro espressione ideale (4). Importa, per proseguire queste considerazioni sul piano della teoria dello Stato, registrare l’equivalenza stabilita modernamente fra rappresentanza e autorità, in una concezione alla quale si adatta l’espressione "governo rappresentativo".

Nello sviluppo storico del sistema rappresentativo, all’inizio vediamo un regime nel quale l’autorità e la rappresentanza si distinguono perfettamente, ciascuno con il suo campo specifico di azione (5).

Con le monarchie assolute il sistema subisce una scossa profonda. Iniziata la centralizzazione dello Stato moderno, e favorito da circostanze diverse, il potere reale arresta il progresso delle istituzioni rappresentative. E allora — nei paesi dove l’assolutismo diventa più forte — l’autorità sopprime la rappresentanza.

Nel 1789 trionfa in Francia l’assolutismo democratico, e da lì viene diffondendo i suoi princìpi presso gli altri popoli. Benché non prevalga nella forma radicale di Jean-Jacques Rousseau e dei giacobini, anche così ispira l’organizzazione delle nuove democrazie rappresentative. In queste la funzione legislativa diventa un attributo delle assemblee rappresentative, e spesso la rappresentanza assorbe l’autorità.

Finalmente, in una fase ultima, la crisi delle democrazie, manifestata attraverso l’indebolimento del potere esecutivo e il caos parlamentare, porta lo stesso potere esecutivo a fare uno sforzo per riprendersi, e ne deriva che l’autorità respinge la rappresentanza.

Un esempio adeguato a illustrare questa rotazione è offerto dalla Francia, a partire dalla monarchia medioevale, con gli Stati Generali, fino alla centralizzazione dell’Ancien Régime, e, quindi, dopo l’Ottantanove, nel percorso accidentato, caratterizzato da moti di ogni genere, svolto per lunghi anni da un parlamentarismo anarchicheggiante, al quale ha posto fine la riforma costituzionale del 1958 con la restaurazione dell’autorità.

Anche sotto questo aspetto, l’Inghilterra con le sue istituzioni politiche è stata felice. Non ha conosciuto l’assolutismo monarchico se non sporadicamente, ha certamente subito l’influenza ideologica dei princìpi rivoluzionari francesi, ma la struttura robusta del suo regime non è arrivata a essere scossa. Dopo un’epoca in cui il parlamento è cresciuto e sembrava assorbire tutto il potere, abbiamo visto il governo, attraverso lo stesso meccanismo del sistema, ha finito per imporre la sua autorità, grazie al primato del Gabinetto. Il governo del Gabinetto era un prodotto tipico del parlamentarismo di quel paese, e accade che il Gabinetto — espressione della maggioranza parlamentare — ha finito per prevalere in modo incontestabile, al punto da ridurre il parlamento a una funzione secondaria. I figli divorano il proprio padre, versione inglese del mito di Saturno, come osserva acutamente Orlando M. Carvalho (6). Senza grandi scontri fra il governo e il parlamento, abbiamo visto questo crescere e conseguire grande prestigio e forza, e stiamo vedendo ora il primato completamente stabilito di quello.

Il conflitto fra l’autorità dello Stato e la rappresentanza della società deriva da una comprensione adeguata di quali siano le funzioni che competono all’uno e all’altra. Questa incomprensione è molto frequente soprattutto quando si tratta della funzione legislativa. Da ciò gli attriti che sono sorti fra il potere esecutivo e quello legislativo, quando quest’ultimo viene affidato a organi della rappresentanza popolare. La via d’uscita trovata è quella della delega legislativa, che rafforza il primo di questi poteri e toglie lentamente alle assemblee rappresentative il compito di legiferare. Nella concezione della democrazia rappresentativa originata dalla Rivoluzione francese, dal momento che la sovranità appartiene al popolo, e poiché il potere legislativo è l’espressione per eccellenza della sovranità, ne deriva che questo potere deve essere affidato ai rappresentanti del popolo (7). Il ricupero della funzione legislativa da parte del potere esecutivo, sotto la pressione degli avvenimenti di un mondo in crisi, ci deve far riflettere sulla duplicità di governo e di rappresentanza, e sulla differenza fra la funzione rappresentativa e la funzione legislativa.

Per la sua stessa natura, il governo e la rappresentanza devono essere indipendenti. Alla rappresentanza compete manifestare la varietà del corpo sociale, riunendo elementi derivanti da tutte le strutture che costituiscono la Nazione — economiche, professionali, spirituali, regionali — in modo da riflettere, per quanto possibile, la realtà della vita nazionale. Al governo compete, attraverso la supervisione di questo insieme, realizzare l’unità sociale. I rapporti fra l’assemblea rappresentativa e il governo, finché si mantenga la loro indipendenza, potranno essere di armonia e di equilibri, e da questa buona intesa deriverà la soluzione di una questione cruciale per i popoli moderni, nell’ansia talora disperata di trovare una via d’uscita di fronte al conflitto fra la libertà e l’autorità.

La rappresentanza ha un senso ascendente, dalla società allo Stato. È la tribuna della comunità nazionale, dal momento che questa non deve essere intesa nella sua unità astratta, come aggregazione dei cittadini-elettori, ma nella molteplicità concreta dei gruppi che la compongono.

Il governo è l’espressione del potere, che opera dall’alto al basso. Manifesta la presenza dello Stato, che istituzionalizza la Nazione, dando a essa l’unità dell’ordine giuridico.

Se ne ricava anche la diversità fra le funzioni di rappresentare e di legiferare. La prima dice riguardo alla Nazione, che deve essere rappresentata. La seconda al compito dello Stato, la cui autorità è quella cui compete dettare le leggi sul piano nazionale.

Inoltre, i più indicati a rappresentare in modo concreto ed efficace la Nazione, cioè i suoi diversi gruppi, sono i componenti di questi stessi gruppi. Ed, evidentemente, non sono loro i più atti a legiferare.

Non meraviglia che, riunendo queste due funzioni, i parlamenti moderni compiano azioni squalificanti e perdano in moralità, finendo per lasciare il popolo stesso scettico relativamente alle virtù del regime rappresentativo. Lo afferma un illustre professore di Diritto, con esperienza parlamentare, in quanto è stato deputato all’Assemblea Costituente brasiliana del 1946. Sono parole di Goffredo Telles Junior: "Sono molti i nostri "legislatori" che non sanno che cosa è una legge. Non hanno mai aperto un codice. Non hanno mai preso visione della Costituzione della Repubblica".

E chiede: "Lavorano, e lavorano molto. Ma rattrista e affligge la Nazione il fatto che il loro lavoro è di quelli che non portano, di regola, nessun vantaggio al paese. Perché? Lo sanno tutti. Quasi senza aver tempo per nient’altro, i parlamentari sono costretti, perché lo esige il suffragio universale, a dedicarsi anima e corpo, anche contro la loro volontà, alle trame e ai complotti delle direzioni di partito e agli impegni ordinari, da cui dipende la conquista dei voti" (8).

Nel progetto di Costituzione presentato dall’Istituto degli Avvocati di San Paolo al presidente della Repubblica, prima della promulgazione della Costituzione brasiliana del 24 gennaio 1967, vi sono suggerimenti interessanti e profondamente innovatori, che però non sono stati tenuti in considerazione (9).

Fra essi, si deve notare, relativamente al nostro argomento, la distinzione fra governo e rappresentanza, ossia fra la funzione legislativa e la funzione rappresentativa.

Quest’ultima, secondo il progetto cui ho fatto riferimento, compete all’Assemblea Nazionale, ma sono riconosciute anche istituzioni rappresentative, composte da elementi integrati nelle diverse categorie di attività esercitate nel paese, associate legalmente e riunite in Federazioni statuali e Confederazioni nazionali. Il compito di elaborazione della legge è affidato a un Dipartimento Legislativo Nazionale, costituito da giuristi nominati dal presidente della Repubblica.

Non si toglie certamente a tutti gli organi rappresentativi la partecipazione alla confezione della legge. Proprio per promuovere il dovuto collegamento fra lo Stato e la Nazione, e poiché si riconosce che l’elemento originario dell’ordine giuridico sta nei gruppi costitutivi della società, il progetto dispone che l’iniziativa legislativa appartiene al potere esecutivo e alle istituzioni rappresentative, poiché riconosce in queste "fonti del diritto" (articoli 97 e 178).

Da parte sua, l’Assemblea Nazionale deve dare, prima della sanzione del presidente della Repubblica, la sua approvazione ai progetti di legge provenienti dal Dipartimento Legislativo, quando siano inerenti (articolo 188) a

1. i diritti fondamentali dell’uomo;

2. nazionalità;

3. stato e capacità di persone;

4. matrimonio;

5. successioni;

6. delitti e pene, compresi i delitti di responsabilità;

7. regime di proprietà ed esproprio;

8. istituzione di tributi e fissazione di aliquote;

9. statuti dei giudici;

10. sistema elettorale;

11. organizzazione delle Istituzioni Rappresentative.

L’Assemblea Nazionale — composta di rappresentanti del popolo, eletti dai collegi elettorali statuali e con un mandato di cinque anni (articoli 153 e 155) —, "organo di vigilanza e istituzione di controllo della politica brasiliana, una tribuna per una manifestazione dei desideri popolari sulle misure di interesse pubblico, per una critica dei progetti in esame presso il Dipartimento Legislativo Nazionale, e per una denuncia di irregolarità nell’esecuzione delle leggi e nell’amministrazione pubblica" (articolo 151).

L’elaborazione legislativa è considerata funzione eminentemente tecnica. Perciò stesso, poiché la legge deve comprendere la materia presentata dai diretti interessati — o dal presidente della Repubblica, che ha presenti soprattutto i problemi di maggior rilevanza per l’interesse nazionale e quelli concernenti il governo e l’amministrazione, oppure dalle istituzioni rappresentative dei gruppi sociali, per quelle che riguardano le loro attività —, tocca al corpo specializzato di legisti dare a essa la debita forma giuridica.

In proposito, il progetto dispone in questi termini: "Il Dipartimento Legislativo Nazionale si compone di undici Legisti e di consulenze specializzate in questioni brasiliane e in tecnica legislativa" (articolo 168).

Questi legisti sono nominati dal presidente della Repubblica, e la nomina deve essere ratificata dal Consiglio di Stato, e il loro mandato termina con quello del presidente della Repubblica che li ha nominati (articoli 145 e 170).

Quanto al Consiglio di Stato, si tratta di un’altra innovazione del progetto, elemento di grande importanza e verrebbe a svolgere la funzione del Potere Moderatore durante l’Impero e dell’attuale Consiglio di Sicurezza Nazionale. Si tratta di "un potere neutrale, destinato a difendere l’ordine costituzionale e a garantire la salute pubblica" (articolo 141), poiché i suoi membri sono (articolo 142):

1. il presidente della Repubblica;

2. il presidente dell’Assemblea Nazionale;

3. il presidente del Supremo Tribunale Federale, oppure un suo sostituto legale;

4. un rappresentante dei Governatori;

5. un rappresentante dell’Esercito;

6. un rappresentante della Marina;

7. un rappresentante dell’Aeronautica;

8. gli ex presidenti della Repubblica.

Si noti la rappresentanza della magistratura e delle Forze Armate nell’organo supremo di difesa dell’ordine costituzionale e della sicurezza nazionale.

Possiamo concludere con Walter Lippmann che "è necessario alla libertà e all’ordine di uno stato civile che i votanti siano effettivamente rappresentati: ma rappresentanza e governo non devono andare confusi" (10).

E ancora con lo stesso autore: "L’esecutivo è, nello Stato, il potere attivo, il potere che chiede e che propone; l’Assemblea rappresentativa è il potere che consente, che presenta petizioni, che approva o critica, che accetta o respinge le proposte del governo. I due poteri sono necessari se si vuol che vigano ordine e libertà, ma ciascuno deve essere conforme alla sua natura, l’un l’altro limitandosi ed integrandosi. Il Governo deve essere in grado di governare, e i cittadini devono essere rappresentati al fine di non essere oppressi. La normalità del sistema dipende dalle relazioni tra i due poteri: se l’uno assorbe o distrugge le funzioni dell’altro, la Costituzione ne risulta alterata" (11).

Senza un potere con queste attribuzioni, vi saranno insicurezza e disordine, il caos sociale e l’anarchia.

Senza un’autentica rappresentanza nazionale, vi sarà il dissidio fra lo Stato e la Nazione.

José Pedro Galvão de Sousa

(1) Vedi cap. II, nn. 1 e 2.

(2) Cfr. il mio Autoridade e Representação no Direito Moderno, comunicazione presentata alla IV Giornata Franco-Latino-Americana di Diritto Comparato, svoltasi a San Paolo nel 1954, e inserita nel volume Política e Teoria do Estado, cit, cap. XII.

(3) Walter Bagehot, con le pagine del suo The English Constitution, risvegliava le convinzioni monarchiche ondeggianti del giovane Joaquim Nabuco, allontanandolo dall’attrazione che cominciava a sentire per l’idea repubblicana (cfr. The Collected Works of Walter Bagehot, a cura di Norman St. John-Stevas, vol. V, The Political Essays, The Economist, Londra 1974, pp. 161-409). Lo confessa lo stesso Joaquim Nabuco nei primi due capitoli di Minha Formação (Garnier, Rio de Janeiro-Parigi 1900), dove non nasconde il suo grande entusiasmo di fronte alla descrizione, fatta dal costituzionalista inglese, del sistema parlamentare britannico, che collega il governo, il Gabinetto, al parlamento, e questo al popolo.

(4) Carl L. Becker osserva che tutte le istituzioni umane hanno i loro modelli ideali, ai quali le istituzioni reali corrispondono solamente in modo imperfetto: "Allora sarebbe possibile definire la democrazia in termini che corrispondono alla sua forma ideale, oppure alla sua forma reale. Avremmo così, da una parte, il governo del popolo, da parte del popolo, per il popolo, e, dall’altra, il governo del popolo, da parte dei politici, per qualsiasi gruppo che possa imporre i suoi interessi" (Modern Democracy, Yale University Press, New Haven 1941, cap. I).

(5) Vedi cap. VI.

(6) Cfr. Orlando M. Carvalho, O Mecanismo do Govêrno Britânico, Os Amigos do Livro, Belo Horizonte 1943, cap. X.

(7) Ho trattato l’argomento in un’opera precedente: cfr. il mio A Historicidade do Direito e a Elaboração Legislativa, Editôra Franciscana, San Paolo 1970, cap. VI.

(8) Goffredo Telles Junior, A Democracia e o Brasil. Uma Doutrina para a Revolução de Março, Ed. Revista dos Tribunais, San Paolo 1965, pp. 10-11.

(9) Era allora presidente dell’Istituto degli Avvocati il dottor José Barbosa de Almeida. Il progetto fu elaborato da una commissione formata dai professori Goffredo Telles Junior, Alfredo Buzaid, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Oliveiros Ferreira e da me. Diresse i lavori il professor Goffredo Telles Junior, che, anni prima, in lezione di apertura dei corsi di Diritto della facoltà di Giurisprudenza dell’Università di San Paolo, aveva avanzato interessanti proposte sull’argomento, da cui erano nati i Lineamentos de uma Constituição realista para o Brasil, pubblicati in Revista da Facultade de Direito, vol. LIV, fascicolo II, 1959, pp. 140-170. Non dimentichiamo il progetto di revisione costituzionale di Alberto Torres, in appendice al suo A Organização Nacional (Imprensa Nacional, Rio de Janeiro 1914), dove, accanto alla Camera politica, suggerisce un Senato con rappresentanza corporativa (articolo 33), che ricorda quello dell’Irlanda — Seanad Eirlann —, nella Costituzione del 1° luglio 1937, articoli 18 e 19.

(10) Walter Lippmann, La filosofia pubblica. Declino e rinnovamento della società occidentale, trad. it., Comunità, Milano 1957, p. 56.

(11) Ibid., p. 31. Questo ci mostra la storia delle istituzioni rappresentative (vedi sopra, n. 3). Si verificano gravi crisi politiche quando l’autorità è assorbita dalla rappresentazione, oppure quando questa è annientata dall’autorità. Il passo citato conferma quanto diceva John Stuart Mill: "Il vero compito di un’assemblea governativa non è di governare, al quale è inadatta"; a essa compete "di sorvegliare e di controllare il governo"; inoltre, deve essere per la Nazione un Committee of Grievances e un Congress of Opinions; per il fatto di non tenerne conto, "le assemblee popolari vogliono fare ciò che non sono atte a fare convenientemente, cioè governare e legiferare" (Considerazioni sul governo rappresentativo, cit., pp. 96 e 99).