Facultad De
Ciencias Jurídicas Y
Políticas
Es obvio que
las poderosas fuerzas del limacentrismo
seguirán poniendo todos los obstáculos imaginables para impedir que la
regionalización se imponga. Razón adicional para asumir los retos de la
descentralización con la mayor entereza y conocimiento de causa. En esa
perspectiva, hay una cuestión previa definitoria: El ritmo de la
descentralización; y a ella debe aplicarse el diálogo y la concertación
generalizados. Ese ritmo no debe ser demasiado rápido porque se tiene que dar
el tiempo prudencial que permita a los beneficiarios de la descentralización
tomar las precauciones para adaptarse y adaptar su entorno. Pero tampoco debe
ser lento ya que esto motivaría a las huestes del limacentrismo a organizarse contra el proceso, a frenarlo
definitivamente y volver a la carga hipercentralista con más avidez y más
espíritus inmundos.
Al
definir tal ritmo, hay que reconocer que el Perú es un país de contrastes
espectaculares y de diversidad de situaciones regionales, de condiciones y de
estrategias de cada sector de producción. Estas diversidades constituyen
restricciones que exigen que la descentralización se haga sobre la base de un
diálogo múltiple entre los actores nacionales con los locales; y de una regionalización de los resultados
de ese diálogo que tome en cuenta los puntos de vista de las asociaciones
intermedias. Esto permitiría modular el ritmo de la descentralización en
función de la capacidad específica de cada región, de cada localidad y de cada
sector de productores para asumir y desarrollar las funciones descentralizadas.
La descentralización debería
entonces ser concebida como un proceso global, pero también progresivo de
transferencia de funciones, de recursos y de poderes de decisión del Estado
hacia las asociaciones intermedias y los niveles locales de gobierno, siguiendo
el ritmo permitido por el reforzamiento de las asociaciones intermedias y por
la creación y la consolidación de los instrumentos que dichas asociaciones se
dan durante su desarrollo. La muy compleja heterogeneidad de los espacios
regionales y locales, obligan a que en el proceso de descentralización, el paso
de una etapa a otra se dé a medida que las condiciones del éxito de cada una de
ellas han sido creadas e institucionalizadas. Los esfuerzos descentralistas
deben ser acompañados de una concertación entre el Estado y las asociaciones
intermedias, con el apoyo de otras instituciones financieras, económicas y
técnicas, a partir del calendario más adecuado de la descentralización.
A
pesar de la pesada herencia recibida y de la gravedad de los riesgos que debe
enfrentar la regionalización, hay motivo para ser optimista: El solo hecho de
encontrarse el proceso en marcha es ya un escándalo para los centralistas que
buscan su bienestar a cualquier precio. Nada podría ser peor para el país que
mantener el statu quo
hipercentralista y macrocefálico de la actualidad; o permitir que el ritmo a
que corre el centralismo termine por hacer colapsar no solo Lima, sino el
desarrollo de todo el país.
Este
proceso progresivo --de un Estado centralizado o hipercentralizado como el
Estado peruano— hacia las asociaciones intermedias y los niveles locales de
gobierno, conlleva un cierto número de riesgos que deben ser identificados. Los
más importantes de éstos son la secuela de la malhadada y creciente
macrocefalia limeña que ha dejado una pesada herencia de políticas
centralistas.
La ley de
gobiernos regionales afirma que el desarrollo comprende la acción coherente y
eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo. Tautologías aparte, en
este proceso hay dos conceptos claves: regionalización de las demandas y
diferenciación de políticas.el antecedente cercano está en el año 2000, cuando
la opinión pública se impuso por sobre los cubileteos que pretendían perpetuar
el modelo limeño del Distrito Electoral Único a pesar de las aspiraciones
descentralistas del proyecto de Distrito Electoral Múltiple (es decir,
Regional.) Ahora se trata de transformar el Perú, curándolo del cáncer del
centralismo. La transformación propone el cambio de rumbo de la acción del
Estado hacia políticas descentralistas suficientemente adaptadas y
diferenciadas para que el sector productivo logre una capacidad real que lo
convierta en la base de una estrategia de desarrollo integral y sostenible,
generador de empleo productivo e ingreso diversificado.
El adecuado
manejo de estos conceptos posibilitará la búsqueda de modelos que permitan:
. Encontrar
soluciones al grave problema de las carencias de preparación, conocimiento y
coordinación de las organizaciones de
productores y de profesionales ajenas a la metrópoli;
. Erradicar
las prácticas mediante las cuales la información estratégica es
concentrada --y permanece oculta a piedra
y lodo-- en los bancos de datos limeños, y ponerlos al servicio de las
organizaciones y fuerzas regionales y locales;
.
Crear mecanismos de apoyo a las entidades regionales que estén aptas para
ofrecer procesos de capacitación para que las acciones de desarrollo sean
asumidas por las propias poblaciones regionales; renunciando a las dádivas del
paternalismo limeño. No olvidar que el paternalismo es la peor de las
dictaduras.
En
efecto, la instrumentación de una diferenciación de políticas y de una regionalización
de las demandas puede jugar un papel central para preparar tanto a
interlocutores fuertes y representativos de la región como las condiciones de
diálogo entre esos interlocutores y el Estado. Hay pocas dudas de la tenacidad
con que la taimada Lima se opondrá a
este proceso. Pero, es sobre la base de ese diálogo que puede ser instrumentada
una estrategia de desarrollo eficiente, transparente y diferenciada – No se puede renunciar a él, a menos
que la previsible actitud cerril de los defensores del limacentrismo
(especialmente los soterrados, que son los más) impida el diálogo. (No hay mal
que por bien no venga.)
El objetivo de
dicho diálogo sería coordinar las acciones de cada actor sobre la base de un
reconocimiento de la capacidad de respuesta específica de cada región y de cada
tipo de productor a los estímulos positivos y negativos de las políticas del
Estado y delimitar las competencias exclusivas de los gobiernos regionales, las
compartidas y las delegadas.
No
será fácil romper con el círculo vicioso del centralismo – paternalismo-
clientelismo. Para enfrentar los riesgos de una descentralización improvisada,
se debería establecer, primero, una metodología compuesta de la regionalización
de las necesidades de las poblaciones y de la diferenciación de políticas;
después, tres políticas de acompañamiento: información, capacitación y organización regional y local; y la
concertación de un calendario adecuado de descentralización.
Cada
uno de los riesgos que confrontará el proceso de descentralización es producto
de una herencia específica del centralismo. Los más notorios han sido ya
identificados como: la lógica de la oferta, la desinformación, el paternalismo,
el mercantilismo y la rigidez institucional, entre otros lastres. Contra ellos
se tiene que bregar con ahínco para lograr planes, programas y proyectos que
resuciten las regiones avasalladas por el limacentrismo.
Lo
que la sabiduría popular conoce como “Papá Gobierno” (y los políticos, como
“Estado centralista”) se maneja con los criterios más arbitrarios. Su
estrategia global no toma en cuenta las especificidades locales o las
regionales; sino lo que está dispuesto a ofrecer. Por eso, sus políticas tienen
que ser ineficaces. Suya es la lógica de la oferta: Ofrecer ¡y hasta hacer
entrega solemne! (alegremente, electoreramente, las más de las veces) de los
recursos públicos, sin tomar en cuenta que la transferencia de recursos debería
ser más intensa para los productores más desfavorecidos. La creciente curva de
la demanda de apoyos refleja la asimetría en la capacidad de formulación clara
y coherente de las demandas, que es mayor para las organizaciones que han
alcanzado un nivel de organización superior. En los procesos centralistas,
difícilmente se puede encontrar, situaciones que representen la formulación de
políticas bien adaptadas y diversificadas para la población más desfavorecida.
En el mejor de los casos, se trata de políticas regularmente focalizadas pero
con un alcance limitado en términos de desarrollo local dada la cantidad y la
calidad de los recursos de que dispone la población objetivo. Este punto
describe de hecho las políticas sociales de lucha contra la pobreza: Tienen
pocas posibilidades de iniciar una dinámica de desarrollo -aunque puedan ayudar
a ese tipo de productores a iniciar estrategias para salir del estado de
producción de subsistencia; muestran una utilización de subsidios generalizados
sin focalización de beneficiarios. Se trata de políticas ineficaces, costosas y
generadoras de rentas institucionales para los agentes privados y públicos que
tenían acceso a los mercados públicos implícitos en esas políticas.
El
riesgo que asume el proceso de descentralización consiste en que, frente a las
ineficacias de una intervención orientada por la oferta, los gobiernos
regionales sean tentados por la lógica de la demanda. Ese tipo de
intervención --opuesto al centralista--
tendría la virtud de tomar en cuenta las circunstancias particulares de cada
región, pero a costa de una dispersión de acciones y de la pérdida de una
lógica de desarrollo integral que se hace patente en una visión fragmentada del
desarrollo.
Para evitar este riesgo, la descentralización, tendría que
construir un oferta global de políticas que involucre organizaciones
internacionales y estados como también a los agentes que tienen el conocimiento
de las circunstancias locales; y una demanda específica de proyectos y de
programas de apoyo (grupos sociales, ONGs, sector privado). Esta intersección
es el espacio natural de la formulación descentralizada de una estrategia de
desarrollo.
Dicho de otra manera, es necesario diferenciar las políticas
y para ello disponer de tipologías de productores y de regiones. Sobre esta
base, sería posible, en primer término focalizar el tipo de población que sería
el interlocutor privilegiado del Estado y la población objetivo de sus
políticas y, en segundo término, identificar los instrumentos de apoyo más
adaptados a cada tipo de productor, a cada producto y a cada región. Pero, al mismo
tiempo, es necesario regionalizar las necesidades y las demandas de las
poblaciones. Se trata de apoyar los esfuerzos regionales para aumentar sus
niveles de desarrollo y el nivel de madurez de sus organizaciones; y, en su
caso, ayudarles a materializar su potencial productivo, a salir de su estado
estacionario para iniciar una evolución hacia modelos mejor articulados con los
mercados. Todo lo que no ha hecho Papá Gobierno.
La violencia,
la riqueza y el conocimiento son fuentes de control social y forman la tríada
del poder. Son sus herramientas básicas. Pero, entre las tres, el conocimiento es la más importante y la
más democrática. Es a mediados del s. XX que se inicia la Edad de la
Información, basada en el conocimiento, la informática y la electrónica que
también afecta la política y el sistema nación- Estado. “Conocimiento” comprende información, datos,
imágenes e imaginación, así como actitudes, valores y otros productos
simbólicos de la sociedad. “Conocimiento” es, pues, información que ha sido
depurada dándole forma de afirmaciones generales.
Como
resultado de la antigua concentración del conocimiento practicada por la
metrópoli, la pugna por el poder entre limacentristas
y descentralistas, irá evolucionando cada vez más hacia una lucha por el acceso
y el control de la distribución del conocimiento. El limacentrismo impide que las poblaciones periféricas tengan el
conocimiento actualizado, suficiente y de amplio espectro del medio ambiente
institucional, económico y tecnológico en el cual se desenvuelven; así como la
posibilidad de participar en la formulación de políticas globales y regionales.
Tampoco podrían globalizar sus demandas y sus problemáticas específicas; ni
coordinar sus actividades. Para conjurar esa herencia del pasado, es necesario
acompañar la descentralización con una política que ostente el doble objetivo
de producción del conocimiento acerca del desarrollo integral; y creación de
las condiciones que permitan un flujo continuo de esta información entre las
regiones y los niveles locales de gobierno.
El
conocimiento y su distribución simétrica son una condición indispensable del
diálogo entre el Estado y las regiones. Sin aquellos no puede haber una
estrategia de desarrollo integral y participativo. Tal diálogo requiere bases
comunes y que los interlocutores dispongan de la misma cantidad y calidad de
información sobre aspectos tales como: las restricciones y las oportunidades
macro-económicas y tecnológicas institucionales, sobre la evolución de los
mercados, las ventajas comparativas por producto y por región, así como sobre
las complementariedades entre los miembros de un bloque sub-regional.
En
la nueva Edad, quien tiene el conocimiento tiene el poder. Y eso convierte el
conocimiento en una continua amenaza para los poderosos. Lo que explica por qué
el poder central desea controlar la cantidad, calidad, y distribución del
conocimiento dentro de sus dominios. En el proceso de descentralización, la
producción de información, su democratización
y su flujo tienen un doble papel que es vital: introducir el control
ciudadano sobre las acciones de desarrollo; y garantizar una coherencia global
a las acciones. Esta es una prioridad para dar un contenido económico,
tecnológico y participativo a la descentralización.
El
control del conocimiento es el punto capital de la lucha por el poder que se
entablará en todas las instituciones humanas. En cualquier proceso
descentralista, el conocimiento pasa a ser el recurso central de la economía.
Si en la
primera ola de la civilización se impuso la violencia como herramienta del
poder; y la riqueza, en la segunda, la ola de la industrialización; la
información (el conocimiento) completa la tríada en la tercera ola. En la Edad
de la Información, la idea clave es la descentralización. Se cambia las pautas
de autoridad que propugnaban que todos los canales de mando deben confluir en
la metrópoli –“Lima es el Perú”, claman los alimeñados. Aún las empresas
privadas (las eficientes) en lugar de un poder omnímodo centralizado, hoy en
día emplean un sistema de mando múltiple. Los instrumentos centralistas para la
planificación económica se revelan ineficaces. Toffler lo ilustra así: quienes
intentan dirigir economías actuales con esos instrumentos centralizados del
pasado, se parecen al médico que llega al hospital y prescribe ciegamente la
misma inyección de adrenalina a todos los pacientes, ya sea que tengan una
fractura o un tumor cerebral o un uñero.
Cuando los principios de la era
industrial fueron aplicados a una organización centralizada, el resultado fue
el típico esquema jerárquico piramidal, burocratizado y macrocefálico. Éste
viene siendo reemplazado por organizaciones de jerarquías horizontales, menos
recargadas para arriba. Constan de componentes más pequeños, enlazados en
configuraciones temporales y cada uno tiene sus propias relaciones con el mundo
exterior. Son organizaciones proactivas, plásticas, capaces de asumir diversas
formas estructurales, y de anticiparse a las cambiantes condiciones sociales.
Como una de las características más
notorias de esa forma de organización, el centralismo implantó las políticas
anquilosantes del paternalismo. Éstas parten del principio que sólo la
metrópoli puede corregir deficiencias y permitir el desarrollo, en todos los
aspectos de la vida económica, social y política del país.
El paternalismo de Papá Gobierno promovió el parasitismo,
la sed de dádivas, el clientelismo, el mercantilismo y otras lacras que frenan
la iniciativa y la capacidad de acción autónoma de las regiones y de los
niveles locales de gobierno. Pero hay un riesgo en la transición: Si la
transferencia de funciones hacia los niveles locales de gobierno no se acompaña
de una transferencia de las competencias pertinentes a la realización de tales
funciones, la descentralización producirá vacíos institucionales y una
disminución de la oferta de servicios a los pequeños y medianos productores.
Esto ampliaría la brecha entre los eficientes y los que sobrevellevan la producción de supervivencia.
La solución radica en la
capacitación. Las competencias técnicas de los actores del desarrollo regional
deben ser creadas o reforzadas para que las funciones transferidas sean
efectivamente realizadas. Esta capacitación procurará una acumulación de
capital social y de experiencias particulares de organización. Este aspecto
está muy vinculado a los medios para la producción, acceso y distribución del conocimiento. La política de
descentralización debe reconocer que éstos no están distribuidos de una manera
simétrica entre la metrópoli y la periferia.
Una efectiva política de
capacitación debe, entonces, orientarse hacia los entes que teniendo potencial
productivo carecen de capacidad de formulación de proyectos y demandas,
reconociendo lo insensato que es cifrar las esperanzas de desarrollo en la
“generosidad” de Papá Gobierno.
A DESACTIVAR EL
MERCANTILISMO
Ya
quedó establecido en El Otro Sendero:
la libertad económica nunca ha tenido vigencia real en el Perú limacentrista.
Lo que siempre imperó fue el Mercantilismo; es decir, el régimen que aplica un
Estado burocratizado y reglamentarista que se solaza en el clientelismo y la
redistribución de los recursos (hasta que se agoten) y deja de lado la
producción de la riqueza. Se entiende por “redistribución” la concesión
arbitraria de privilegios y monopolios que hace el gobierno a favor de
determinadas elites privadas – las coaliciones redistributivas- que dependen de él y de las que también es
dependiente. ¡El circulo vicioso del mercantilismo!
Las políticas centralistas alimentan las coaliciones
redistributivas y se concentran en ellas.
A su vez, estas clientelas, por la experiencia adquirida, tienen el
“know how”; la capacidad de formulación de sus reales o supuestas necesidades;
y un nivel de organización que les permite hacer presión para beneficiarse con
los recursos estatales. Éste es un vector importante de la polarización de la
política centralista así como de la heterogeneidad estructural del espacio de
la producción nacional.
En
contrapartida, en un proceso de descentralización, la asimetría de los niveles
de organización de las poblaciones periféricas genera el riesgo de una
apropiación por parte de las elites locales de las funciones, privilegios y
recursos transferidos por el centralismo. Se asistiría entonces a una
sustitución de las grandes coaliciones redistributivas por una adición de
clientelas locales. No obstante, es menester que los objetivos, las modalidades
y el ritmo de la descentralización sean definidos y negociados con los propios
beneficiarios del proceso.
Por
lo tanto, la disponibilidad de información pertinente y global así como la
capacitación y la transferencia de competencias son por sí mismas los primeros
frenos a la posible apropiación de la descentralización por parte de las elites
locales. Pero dichos frenos pueden ser insuficientes si no existe una
organización eficaz por parte de las poblaciones, que les permita participar en
la concepción, la instrumentación y la evaluación del proceso. Es por ello que la
política de descentralización debe prever el reconocimiento y el apoyo a las
organizaciones intermedias existentes -en tanto que interlocutoras del
Estado- mediante la creación de un
marco jurídico favorable a la participación.
La
organización social es importante en diferentes dimensiones: Puede garantizar
que las modalidades de la descentralización respondan mejor a las demandas
reales de las poblaciones periféricas que una política limacentrista decidida y
formulada desde arriba. Por otro lado, la organización es una condición para
que la descentralización se traduzca en innovaciones endógenas que permitan a
las asociaciones intermedias participar activamente en la diferenciación y la
regionalización de las políticas. Es mediante la organización que la ciudadanía
puede convertirse en artífice del desarrollo regional y nacional; y crear o
reforzar su capacidad de apropiación de las funciones anteriormente
centralizadas.
El Estado
peruano no ha sido la expresión auténtica de las aspiraciones de la sociedad
nacional. Sus intereses fueron confundidos con los del gobierno de turno. Éste,
en el orden económico, generalmente actuaba de acuerdo a un rígido patrón
mercantilista, gobernando a favor de pequeños grupos limacentristas de presión,
radicados en Lima -las coaliciones redistributivas- y en contra de las verdaderas necesidades del desarrollo integral
y de los intereses de las mayorías. Un sistema de este talante es corruptor y
tiene que ser ineficiente: En el marco del Mercantilismo, el éxito no depende
de la inventiva del esfuerzo sino de la
aptitud para corromper o granjearse las simpatías de presidentes, ministros,
etc.
El
Mercantilismo condena a la impotencia económica a la sociedad que lo acoge como
sistema y, al mismo tiempo, establece condiciones de vida y unas relaciones
entre los individuos y éstos y el Estado que inevitablemente merman o anulan
las posibilidades de viabilidad de la democracia política. La causa de esta
iniquidad radica en que el Mercantilismo se apoya en un método de producción de
normas legales que hacen escarnio de las más elementales prácticas
democráticas. El Mercantilismo concuerda plenamente con uno de los estigmas
obvios del centralismo: La fatuidad de institucionalizar la creencia que sólo
desde la capital se puede resolver los problemas locales y nacionales.
La
otra cara de la moneda. Los niveles intermedio y local de las instituciones
centralizadas fueron concebidos para aplicar mecánicamente las políticas
limacentristas, cuya definición, lógica y proyecciones estaban muy lejos del
alcance regional. Pero tenían que obedecer ciegamente, bajo apercibimiento de
caer en desgracia. En consecuencia, debido a su inexperiencia -pues estaban
establecidas para obedecer sin dudas ni murmuraciones e impedidas de actuar de
motu proprio- las organizaciones
regionales y locales adolecen de gruesa falta de flexibilidad, de imaginación y
creatividad para adaptarse a un medio ambiente dinámico y para tomar en cuenta
las condiciones de formulación de políticas participativas y descentralizadas.
Su rigidez y su inexperiencia política y administrativa pueden dar lugar a que
la descentralización se traduzca en una debilidad o en una parálisis de los
niveles regional y local de gobierno que no logren responder a los desafíos de
la política de descentralización.
En
estas condiciones, llevado por la inercia, se alza un grave riesgo: La
tendencia a pensar que es suficiente que el Congreso apruebe una ley de
descentralización para que ésta sea aplicada de una manera inmediata y
coherente y se alcance resultados positivos; sin siquiera plantearse el
problema del ritmo de la descentralización. Los limacentristas no se tomarán la
molestia de evitar un ritmo demasiado rápido -que impediría las adaptaciones-
ni tampoco un ritmo demasiado lento -que frenaría definitivamente el proceso de
descentralización.
© 2003 RAMIRO VALDIVIA CANO
E-mail: valdiviacano@catholic.org
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