Em
OffVoto do relator Manoel Álvares
Tribunal Regional Federal da 3ª Região
PROC. : 2001.61.00.025946-3 AC 922220
APTE: Ministério Público Federal
PROC: André de Carvalho Ramos (Int.Pessoal)
APTE: Uniao Federal
ADV: Antônio Levi Mendes
APTE: FEDERACAO NACIONAL DOS JORNALISTAS FENAJ e outros
ADV: João Roberto Egydio Piza Fontes
APDO: SINDICATO DAS EMPRESAS DE RADIO E TELEVISAO NO ESTADO DE SAO PAULO SERTESP
ADV: Rubens Augusto Camargo de Moraes
APDO: OS MESMOS
REMTE: JUIZO FEDERAL DA 16 VARA SAO PAULO Sec Jud SP
RELATOR: JUIZ CONV. MANOEL ALVARES / QUARTA TURMA
R E L A T Ó R I O
O Exmo. Sr. Juiz Federal Convocado Manoel Álvares (Relator)
O Ministério Público Federal propôs Ação Civil Pública com pedido de tutela antecipada, de abrangência nacional, em face da UNIÃO, sustentando, em apertada síntese, a não recepção do artigo 4º e seu inciso V do Decreto-Lei n. 972/69, que exige a formação em curso superior de jornalismo para o exercício profissional de jornalista e registro perante o Ministério do Trabalho, pela Constituição Federal de 1988, em face do disposto nos artigos 5º, IX, XIII e 220, §1º. Sustenta ainda que o dispositivo causa lesão à liberdade do exercício de profissão e à liberdade de expressão de pensamentos e ofende a Convenção Americana dos Direitos Humanos, impedindo o livre acesso à informação; aduz que a profissão de jornalista prescinde de qualificação técnica a dar ensejo à regra de exceção prevista no artigo 5º, XIII, da Constituição Federal (fls. 02/52).
Com esses fundamentos postulou, em tutela antecipada:
1. Seja a União obrigada a não mais registrar ou fornecer qualquer número de inscrição no Ministério do Trabalho para os diplomados em jornalismo, informando aos interessados a desnecessidade do registro e inscrição para o exercício da profissão de jornalista.
2. Seja a União obrigada a não mais executar fiscalização sobre o exercício da profissão de jornalista por profissionais desprovidos de grau de curso universitário de jornalismo, bem como não mais lavrar os autos de infração correspondentes.
3. Sejam declarados nulos todos os autos de infração lavrados contra indivíduos por auditores-fiscais do trabalho, em fase de execução ou não, em razão da prática do jornalismo sem o correspondente diploma.
4. Sejam remetidos ofícios aos Tribunais de Justiça de todos os Estados da Federação, dando ciência de antecipação de tutela, de forma a que se aprecie a pertinência de trancamento de eventuais inquéritos policiais ou ações penais, que por lá tramitem, tendo por objeto a apuração de prática de delito de exercício ilegal da profissão de jornalista.
Ao final, postulou a procedência do pedido para, em caráter definitivo:
1) Ser confirmada a tutela antecipada pleiteada.
2) Ser fixada multa de R$10.000,00, a ser revertida em favor do Fundo Federal de Direitos Difusos (art. 13 da Lei n. 7347/85), para cada auto de infração lavrado em descumprimento das obrigações impostas através da concessão do pedido.
3) Ser a ré condenada a reparar os danos morais coletivos causados pela conduta impugnada.
A tutela antecipada foi parcialmente deferida para determinar que a ré, em todo o país, não mais exija o diploma de curso superior em jornalismo para o registro no Ministério do Trabalho, informando aos interessados a desnecessidade de apresentação de diploma para tanto, bem assim que não execute mais fiscalização sobre o exercício da profissão de jornalista por profissionais desprovidos de grau de nível universitário de jornalismo, assim como deixe de exarar os autos de infração correspondentes, até decisão final, sob pena de cominação de multa diária, nos termos do art. 11 da Lei nº 7.347/85 (fls.317/326).
A FENAJ - Federação Nacional dos Jornalistas e o Sindicato dos Jornalistas Profissionais no Estado de São Paulo ingressaram nos autos, na qualidade de terceiros interessados, postulando pela devolução de prazo para interposição de recurso de agravo de instrumento. Pedido deferido mediante a comprovação da representação processual, interesse jurídico e legitimidade (fls. 332/333).
Às folhas 340/348, a FENAJ e o Sindicato dos Jornalistas apresentam suas razões de interesse jurídico e legitimidade, postulando pelo ingresso nos autos na qualidade de assistentes simples da União. Intimadas as partes para manifestação acerca do pedido de ingresso na lide, o Ministério Público Federal, às folhas 385/391, apresentou impugnação, postulando pelo desentranhamento das peças constantes de folhas 332/334, 340/348 e 385/391, para autuação em apenso, bem como pelo indeferimento do ingresso na lide da FENAJ e do Sindicato dos Jornalistas. A União apresentou concordância com o ingresso dos assistentes (fls. 501/502). Por sua vez, o Sindicato das Empresas de Rádio e Televisão no Estado de São Paulo - SERTESP ingressou nos autos requerendo sua admissão como assistente do Ministério Público Federal, na qualidade de terceiro interessado (fls. 710). Pedidos deferidos, conforme decisão de fls. 747.
A União, às fls. 336/337, postulou pela reconsideração da decisão que antecipou a tutela, para o fim de que as obrigações impostas fossem dirigidas diretamente ao Ministério do Trabalho, haja vista a falta de poderes de ingerência da AGU no Ministério do Trabalho e suas Delegacias, detendo tão somente a representação jurídico-processual. Pedido deferido.
A FENAJ e o Sindicato dos Jornalistas interpuseram recurso de agravo de instrumento contra a antecipação de tutela parcialmente deferida, pleiteando o efeito suspensivo ao recurso (fls. 398/476). Da mesma forma, insurgiu-se a União, postulando pelo efeito suspensivo ao recurso de agravo e pela reforma da decisão monocrática que deferiu parcialmente a antecipação da tutela (fls. 478/493).
Mencionados agravos foram recebidos neste E. Tribunal, tramitando com os números 2001.03.00.034677-0 e 2001.03.00.035349-0 (apensados). Determinado o processamento dos agravos sem feito suspensivo, até o pronunciamento definitivo da Turma. Esses dois recursos foram tidos por prejudicados, em face da prolação da sentença, ora recorrida.
Constam dos autos petições de terceiros interessados (Pedro Paulo Notaro - fls. 495, Antonio Carlos Arnone - fls. 498, Adriana Carvalho - fls. 504 e José Goulart Quirino - fls. 515) requerendo o ingresso nos autos. Pedidos indeferidos, ante a ausência de interesse processual e legitimidade (fls. 747). A União apresentou contestação às fls. 567, aduzindo preliminarmente: vedação legal de antecipação da tutela em face da Fazenda Pública; ilegitimidade ativa do Ministério Público; inadequação da via eleita; e restrição de jurisdição a esta Região. No mérito, pugnou pela improcedência da ação, defendendo a legislação vigente sob o fundamento de que a exigência de formação de nível superior é indispensável para o exercício da profissão de jornalista diante da necessária qualificação técnica e moral do profissional em face da relevância da profissão e dos riscos que seu exercício, sem a devida qualificação, oferecem à coletividade; sustenta que a exigência não afeta a liberdade de expressão, nem tão pouco limita o acesso à informação, não restando qualquer agressão à ordem constitucional vigente.
Às fls. 621 e segs., contestaram a ação a FENAJ - Federação Nacional dos Jornalistas e o Sindicato dos Jornalistas Profissionais de São Paulo argüindo, preliminarmente: ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal; inadequação da via eleita, por sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade; e configuração de litisconsórcio necessário não observado. No mérito, sustentaram a constitucionalidade do Decreto-Lei n. 972/69 e sua recepção pela Constituição Federal de 1988, sob o fundamento de que a regulamentação por lei, do exercício da profissão, além de encontrar respaldo no artigo 5º, XIII da CF de 1988, em hipótese alguma afeta a liberdade de expressão ditada pelo artigo 220 da mesma. Ao contrário, o § 1º do artigo invocado traz expressa a necessidade de observância à ressalva constante do artigo 5º, XIII. Defenderam, outrossim, a necessidade de qualificação técnica para o exercício da profissão, sob pena de colocar em risco toda a coletividade. Refutam a tese de impedimento de acesso à informação, invocando dispositivos que tratam da matéria.
Houve réplica do Ministério Público Federal, apresentada às fls. 756/774, reiterando os fundamentos e pedidos da exordial.
Manifestou-se o Sindicato de Rádio e Televisão do Estado de São Paulo reiterando a não recepção do Decreto-Lei n. 972/69 (fls. 785/796).
Proferida sentença (fls. 883/930), afastando as preliminares argüidas, com parcial procedência do pedido para:
a) Determinar que a ré União, em todo o país, não mais exija o diploma de curso superior em jornalismo para o registro no Ministério do Trabalho para o exercício da profissão de jornalista, informando aos interessados a desnecessidade de apresentação de tal diploma para tanto, bem assim que não mais execute fiscalização sobre o exercício da profissão de jornalista por profissionais desprovidos de grau universitário de jornalismo, assim como deixe de exarar os autos de infração correspondentes.
b) Declarar a nulidade de todos os autos de infração pendentes de execução lavrados por Auditores-Fiscais do Trabalho contra indivíduos, em razão da prática do jornalismo sem o correspondente diploma.
c) Que sejam remetidos ofícios aos Tribunais de Justiça dos Estados da Federação, de forma a que se aprecie a pertinência de trancamento de eventuais inquéritos policiais ou ações penais em trâmite, tendo por objeto a apuração de prática de delito de exercício ilegal da profissão de jornalista.
d) Fixar multa de R$10.000,00 (dez mil reais), a ser revertida em favor do Fundo Federal de Direitos Difusos, para cada auto de infração lavrado em descumprimento das obrigações impostas no decisum.
Os fundamentos invocados na r. sentença como razão de decidir foram, em síntese, os seguintes:
a) A exigência de regulamentação por lei ao direito do livre exercício de profissão, a teor do artigo 5º, XIII da Constituição Federal, só é permitida em estrita observância ao interesse público, em defesa da coletividade, exemplificando com as profissões de engenharia e da área de saúde, profissões que colocam em risco a vida das pessoas, caso desempenhadas por profissionais sem capacitação técnica. Não se identificando esses requisitos, prevalece a regra geral do livre exercício da profissão.
b) Do exercício da profissão de jornalista, não se vislumbram riscos à coletividade e ao interesse público que justifiquem a restrição imposta pelo Decreto-Lei n. 972/69, quanto à exigência do diploma em curso superior de jornalista, bem como não exigem uma capacitação técnica, mas tão somente uma formação cultural sólida e diversificada, o que não se adquire apenas com a freqüência a uma faculdade, mas sim pelo hábito da leitura e pelo próprio exercício da prática profissional.
c) O exercício da profissão por profissional inepto não prejudica diretamente direito de terceiro, pelo que restaria afastado o interesse público que consiste na garantia do direito à informação, a ser exercido sem qualquer restrição, através da livre manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação, invocando o inciso IX do artigo 5º e caput do artigo 220, ambos da Constituição Federal.
d) Os requisitos da ética ou da moral não se adquirem em bancos de faculdade, mas com a formação do indivíduo.
e) O leitor, o ouvinte ou o telespectador tem direito de ser informado de maneira plena, sem qualquer censura de natureza política, ideológica ou artística, pelos melhores profissionais, quer tenham cursado a Faculdade de Jornalismo, quer não, mas observadas as qualificações profissionais dos informantes.
f) Existe incompatibilidade material da norma atacada em face do novo ordenamento que veio a consagrar as liberdades públicas, de manifestação do pensamento, de expressão intelectual, artística e científica, independentemente de censura prévia.
g) Não houve recepção da norma por incompatibilidade formal, haja vista ter sido outorgado por Junta de Militares em desrespeito ao processo legislativo vigente à época.
h) A exigência de formação superior para o exercício da profissão de jornalismo não é compatível com a atual ordem social, diante da realidade social do País e da necessidade de atendimento aos fins sociais e do bem comum, na busca da eliminação das desigualdades sociais e do pleno emprego, consagradas como princípios da ordem econômica (art. 170, VII e VIII, da CF).
i) Há incompatibilidade dessa exigência com a Convenção Americana de Direitos Humanos, em face do caráter vinculante desta, haja vista a ratificação pelo Brasil.
j) Há coerência na exigência de registro no Ministério do Trabalho, vez que em todas as profissões é salutar que exista uma entidade de controle e fiscalização daquelas pessoas que as exercem de modo profissional.
k) É descabida a reparação por danos morais coletivos, pois eventuais sofrimentos verificados no âmbito individual por parte das pessoas que foram impedidas de exercer a profissão não caracteriza um dano moral coletivo indenizável, bem como não é possível a imputação de responsabilidade da União por todos os equívocos passados, mormente diante da natural evolução histórica das instituições democráticas.
Decisão sujeita ao reexame necessário. Subiram os autos por força deste e de recursos voluntários da União, da FENAJ – Federação Nacional dos Jornalistas e Sindicato dos Jornalistas Profissionais no Estado de São Paulo e do Ministério Público Federal.
Os recursos de apelação foram recebidos somente com efeito devolutivo (fls. 1.301); esta decisão foi objeto de agravo de instrumento interposto por FENAJ e Sindicato dos Jornalistas Profissionais de São Paulo, a fim de conferir efeito suspensivo à apelação (proc. nº 2003.03.00.042570-8). Inicialmente foi deferido efeito suspensivo ao mencionado agravo de instrumento, por decisão da Em. Desembargadora Federal Alda Basto (em Turma de Férias), da qual o Ministério Público Federal tirou Agravo Regimental. Este relator houve por bem em reconsiderar essa decisão, processando-se o agravo sem o efeito suspensivo.
A FENAJ e o Sindicato dos Jornalistas Profissionais no Estado de São Paulo, ás fls. 939/995, bem como a UNIÃO, às fls.1184/1197, apresentam, em síntese, como razões de recurso o seguinte:
a) Nulidade da sentença por cerceamento de defesa em ofensa ao princípio do devido processo legal e da ampla defesa, sob o fundamento de que o julgamento antecipado da lide, como verificado, não é compatível com a presente demanda que dava azo à matéria probatória. Necessária, pois, a produção de provas conforme requerido.
b) Ilegitimidade do Ministério Público Federal, sob o fundamento de que não tem legitimidade para ser substituto processual do titular de interesses individuais disponíveis.
c) O não cabimento da ação civil pública como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, vez que a pretensão deduzida na presente representa pedido de declaração de inconstitucionalidade em abstrato, vedado pela via de ação civil pública, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal.
d) Nulidade da sentença pela ausência de citação de litisconsortes necessários, sustentando que todos os entes Sindicais da Categoria e todas as Escolas Particulares de Jornalismo são diretamente e concretamente afetados pela tutela antecipada e final decisão.
e) No mérito, pugnam pela recepção do Decreto-Lei n. 972/69 em face da Constituição Federal considerando a exigência fixada no § 1º do artigo 220 da CF (inciso XIII do art. 5º), colocando a profissão dentre as quais se exige uma qualificação técnica profissional.
Defendem que o exercício da profissão, sem a devida qualificação, é prejudicial não só a terceiros, mas a toda coletividade e à ordem pública. Apresentam parecer da lavra da Procuradora Regional do Trabalho, Dr.ª Lucinea Alves Campus, opinando pela constitucionalidade do Decreto-Lei n. 972/69 e seu regulamento, destacando que o mesmo foi aprovado, em seção colegiada, pela Coordenadoria da Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Procuradoria Geral do Trabalho e colacionando acórdão do E. Tribunal Regional do Trabalho da 13ª Região e do Superior Tribunal de Justiça, no mesmo sentido. Aduzem que a exigência de formação em curso superior confere maior controle de qualidade na divulgação das notícias e das opiniões públicas não ferindo direito de liberdade de expressão e de profissão.
Destacam que a norma atacada libera da exigência de formação superior em jornalismo para a função de colaboradores e provisionados, afastando-se, assim, as teses de que a exigência de diploma prejudica àqueles que desejem se expressar ou atuar na área de jornalismo com especialização em áreas diversas, que há impedimento do acesso às informações em regiões desprovidas de profissionais formados ou ainda que há prejuízo aos profissionais que já exerciam a profissão anteriormente ao Decreto-Lei e seu Regulamento. Salientam que a norma atacada não fere o princípio do direito à informação, pelo que não conflita com a Convenção Americana de Direitos Humanos. Sustentam ainda que a retirada do ordenamento da exigência de formação superior em jornalismo para o exercício da profissão viola o art. 5º da Constituição Federal, conferindo tratamento desigual para situações não desiguais, na medida em que não sujeita os não diplomados ao mesmo regime a que se sujeitam os diplomados. Colacionam várias Moções de Apoio e Solidariedade de diversas Câmaras Municipais (fls. 1099/1156). Por fim, pedem o provimento do recurso para anulação da sentença ou sua reforma, dando-se pela improcedência da ação.
Foram apresentadas contra-razões pelo Ministério Público Federal, às fls. 1430/1477, postulando pelo afastamento das preliminares argüidas e, no mérito, reiterando os fundamentos constantes da exordial.
Às folhas 1367/1328, também foram ofertadas contra-razões pelo Sindicato das Empresas de Rádio e Televisão no Estado de São Paulo - SERTESP, que se bate pela rejeição das preliminares argüidas e, no mérito, sustenta a existência de vício de incompetência dos Ministros para a edição do Decreto-Lei n. 972/69; assevera que o requisito do diploma do curso superior para o exercício da profissão previsto no art. 4º, III, do Decreto 83.284/79, não está previsto no Decreto-Lei 972/69, pelo que o texto regulamentador extravasou o seu limite, subvertendo a hierarquia das normas. Sustenta, ainda, a incompatibilidade material da norma veiculada pelo Decreto-Lei n. 972/69 em face da nova ordem social. Pede pela manutenção da sentença.
Por sua vez, o Ministério Público Federal, em seu recurso, postula a reforma da r. sentença na parte em que manteve a exigência de Registro do Profissional no Ministério do Trabalho, sustentando que também se trata de barreira ao acesso à profissão de jornalista e obstáculo à liberdade de expressão. Invoca entendimento da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Pugna ainda pelo reconhecimento do dano moral coletivo a ser fixado por arbitramento.
Foram ofertadas contra-razões, às fls. 1389/1406, por FENAJ e Sindicato, e, às fls.1413/1429, pela UNIÃO, repisando os fundamentos da improcedência da ação. A Douta Procuradora Regional da República, Dra. Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, apresentou parecer às fls. 1514/1548, manifestando-se no sentido de ser negado provimento às apelações da União, da FENAJ e do Sindicato dos Jornalistas Profissionais do Estado de São Paulo, bem como seja dado parcial provimento à apelação do Parquet Federal para determinar que a União se abstenha também de exigir o registro dos não diplomados em jornalismo.
É o relatório, dispensada revisão nos termos regimentais.
MANOEL ÁLVARES
Juiz Federal Convocado
Relator
V O T O
O Exmo. Senhor Juiz Federal Convocado Manoel Álvares (Relator).
De início, passo à análise das questões preliminares suscitadas nos recursos voluntários.
1. Da legitimidade ativa do Ministério Público.
Como é cediço, a Constituição Federal, no art. 127, caput, confere legitimidade ao Ministério Público para sair em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
De outra parte, a Lei Orgânica do Ministério Público da União (LC nº 75/93), em seu artigo 25, estatui: "Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estaduais, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público: ... IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos".