（第32回日本都市計画学会学術研究論文集(1997) pp.175-180掲載）
マスタープランによる都市計画権限の政府間調整
米オレゴン州の土地利用計画制度をケーススタディとして
Intergovernmental Coordination of Land Use
Control Power through Comprehensive Plans
A Case Study of Land Use Planning System in Oregon, U.S.
村上威夫（国土庁土地局土地政策課）・大西隆（東京大学工学部都市工学科）
Takeo Murakami (National Land Agency) and
Takashi Onishi (Univ. of Tokyo)
This study aims at understanding how a coordination between several land use control powers can be established in a decentralized planning system. Particular concern is on comprehensive plans. We investigated the land use planning system in Oregon, U.S., in which mandated comprehensive planning of local governments is utilized as a means to promote this coordination. Several findings include that the coordination was developed gradually, that the level of coordination is uneven depending on the subject, and that the success of the Oregon system is due mainly to its original design.
Keywords:
マスタープラン，土地利用コントロール，政府間調整，米オレゴン州
comprehensive plan, land use control, intergovernmental
coordination, Oregon, U.S.
分権化した都市計画制度の下では，地域の特色に応じたきめ細かな対応が可能になる半面，広域の課題に対応するためには各政府や計画主体（以下，政府）間の相互調整がこれまで以上に重要となってくる。
近年，このようなさまざまな政府間の相互調整を図るしくみとしてのマスタープラン(1)が我が国でも注目されている。本論文は，分権化した都市計画制度を持つアメリカにおいて，このように各地方政府のマスタープラン間の整合性を図るプロセスを通して政府間調整を行っている事例として，オレゴン州の土地利用計画制度を取り上げ，その背景・実態・特徴を整理することを目的とする。研究の手法は文献レビューと関係者インタビュー(2)による。
なお，オレゴン州の土地利用計画制度に関する既往研究として，制度の法的側面を分析したLiberty
(1992), Sullivan (1994)，初期の運用プロセスを分析したDeGrove
(1984)，Leonard (1983)などがあるが，本論文はこれらの視点を総合し，制度と実際の運用プロセスをあわせて分析することにより，ツールとしての制度が代表的な都市計画課題にいかに対応し，また実際の運用プロセスがいかに制度を補強していったかを解明しようとするものである。
論文の構成は，まずオレゴン州土地利用計画制度の成立の背景と概要をレビューする。次にこの制度下で土地利用計画に関する政府間調整の問題がどう扱われているかを整理し，さらに運用実態を知るために初期の事例をいくつか取り上げて分析する。最後に以上から得られる考察をまとめる。
周知の通り，アメリカの都市部では土地利用のコントロールに関する権限（以下，都市計画権限）は自治体に委ねられており，各自治体はゾーニングを主なツールとして都市計画を行ってきた。しかし，モータリゼーションによる都市圏の拡大とともに郊外に小規模自治体が乱立する中で，各自治体が相互に排他的なゾーニング運用を行ったため，各自治体内の住環境は保たれた半面，都市圏全体として見ればスプロール開発による環境の質の低下などの問題を生じた。自治体の境界を越える広域調整のニーズの高まりに応じて1970年代にはいくつかの州で州政府主導の成長管理政策が始められた。
オレゴン州が1973年に導入した土地利用計画制度(3)もその一つである。オレゴン州はアメリカ北西部の太平洋岸に位置する自然の豊かな州であるが，南隣のカリフォルニア州からの移住者の増加によって1960年代末期にはその豊かな自然資源が深刻な破壊の危機にさらされた。当時のオレゴン州の主要産業は農業・林業・観光業などであり，自然破壊はオレゴン州民の生活の基盤をも脅かした。当時の州知事の強いリーダーシップと州民の広範な支持により制定されたオレゴン州土地利用計画制度は，州内の土地利用コントロールに関する州政府の権限を大幅に強化し，この自然破壊の問題に州レベルで対応しようとするものであった。
同制度によって，土地利用決定(land use
decisions)の基準となる総合計画(comprehensive plans)を策定することが州内のすべての市・カウンティに義務づけられた。総合計画策定を含む都市計画権限は依然として地方政府が持つものの，総合計画の内容は州政府の定める州全体の計画ゴール(Statewide
Planning Goals)に適合(compliance)していることが求められ，このことを通して地方政府の都市計画への州政府の介入が可能となっている。このことをフロー図に表したのが図−１である。
地方政府の持つ権限を州政府が間接的にコントロールするこのような「連邦的」計画体系を持つ州は全米でも珍しいが(4)，オレゴン州の土地利用計画制度は1980年代以降の成長管理政策のモデルとして各州で参考にされるなど(5)一定の成功を収めている。
この制度下では，州政府の役割は計画主体というよりは調整役であり，いかに地方政府間の相互調整を行うかが制度運用の鍵となる。州政府にあってこの調整機能を担っているのが後述するLCDCである。制度の発展上特に重要だったのは，制度運用の初期，すなわち地方政府の提出する総合計画のゴールへの適合性をLCDCが審査していく過程であった。
以下では，まずLCDCの機能を整理し，次に州制度を背後で支えてきた司法の役割を説明する。
土地保全開発委員会(Land Conservation and Development Commission; 以下LCDC)は，州知事の任命による7名の委員で構成される州政府の委員会であり，執行機関として土地保全開発部(Department of Land Conservation and Development; DLCD)を持つ。LCDCの主な任務は以下の３つである。
州制度制定と同等に重要だったのは，同時期に下された州裁判所の二つの判例これらにより，準司法的な土地利用決定に際して，事前の通知が必要なこと，市民参加の権利が保障されなければならないこと，及びその決定が総合計画と司法の公平な審査に服することという原則が確立した。(7)
また1979年には，土地利用に関する司法判断の迅速化をはかり，司法による手続き的保護を実質的なものとするため，土地利用不服審査委員会(Land
Use Board of Appeals; 以下LUBA)が設立された。
LUBAは，州知事の任命による3名の審査官で構成される土地利用専門の審査機関であり，主に地方政府による土地利用決定がゴール・総合計画に違反していないかどうかを審査する。LUBAは正式な司法機構ではないが，判定に不服があれば上訴裁判所(Court
of Appeals)に上訴することができる。
LUBAによる審査には以下のような特徴がある。
以上見てきたような州制度の下で，実際の政府間調整がどのように行われているのだろうか。ここでは，制度が主眼としている地方政府の計画権限の調整を中心に，政府間調整に関わる制度上の規定を整理し，実際の調整プロセスをケーススタディする。
ケーススタディとして取り上げるのは，地方政府が策定した最初の総合計画をLCDCが認定するプロセスにまつわるいくつかの事例である。先述のように，この時期はLCDCがゴールを通して地方政府の計画内容に大きく関与したのみならず，制度のデザインが確立したオレゴン州制度にとって極めて重要な時期である。
まず最初に，市やカウンティなど地方政府の都市計画権限の調整にまつわるいくつかの事例を見る。本稿では，地方政府相互の調整をいかに行うかという「水平的」な調整の事例としてUGB（後述）の設定問題を，地方政府と，より上位レベルの政府間の調整をいかに行うかという「垂直的」な調整の事例としてアフォーダブル住宅の問題を取り上げる。
州政府主導で提案されたオレゴン州土地利用計画制度は，各地方政府に分権化されていた都市計画権限を再び州政府の手に取り戻すことをねらいとしていたため，地方政府の権限の調整には最も力が注がれている。しかし，制度の立案過程における地方政府の反発を受けて制度のデザインが大幅に変更され，強い州政府のコントロールのかわりに市・カウンティの協調を主体とした制度として議会を通過した。(9)
特にカウンティは，自らの行政区域内の各市の総合計画の調整権限を担うとともに自らも総合計画を策定することとされたが，下の事例で見るように，市とカウンティでは利害が大きく対立することが多いため，実際には調整機能はうまく果たせなかった。(10)
また，ポートランド都市圏では広域調整機関として３カウンティ・24市にまたがる政府連合CRAG
(Columbia Regional Association of Governments)が設立された。これは後のメトロ広域政府(Metro)に発展する。
ゴールの14番「都市化」は，秩序だった効率的な都市化を図るため全ての都市部に都市成長境界線(Urban
Growth Boundaries; 以下UGB)の設定を義務づけている。これは都市地域・都市化可能地域と農村地域を区別する我が国の線引き制度に似た制度で，ゴール３番「農地」と並んでオレゴン州制度の根幹をなすものである。
アメリカでは自治体は住民が自ら設立(incorporate)するものであり，都市化の進んでいない農村地域の土地はカウンティ政府が管理している。そのため自治体の市域は概して狭く，「今後20年間の都市の拡大に必要な面積の土地をUGB内に含めること」という州の基準を満たすためには，市は市域を越えてカウンティ政府の土地上にUGBを設定する必要に迫られることがある。しかしカウンティの住民の多くは農家・林業家であり，彼らは都市化を好まない。ここに自治体とカウンティの対立が生じる。
（事例１）Hood RiverカウンティとHood River市の論争
Hood River市はポートランド都市圏の東端に位置する自治体で，市域は同名のHood
Riverカウンティに含まれる。1975年以来両者はHood
River市のUGB設定をめぐって争ってきた。LCDCは1978年5月にUGBを採択するよう両者に強制命令を出したが，対立がやまなかったため，同年7月に市が定めたUGBをカウンティも採択するよう別の強制命令を出した。(11)
このケースでは，制度上カウンティに担われた調整機能が十分機能しないことが示されたと同時に，これまで地方政府の計画プロセスに直接立ち入ることに慎重だったLCDCが初めて強制命令を発令した。
（事例２）ポートランド都市圏のUGB設定(12)
オレゴン州最大の都市圏であるポートランドには，先述のように政府連合のCRAGが設立され，都市圏の計画調整を担うとされた。同都市圏のUGBは，CRAGが各市・カウンティと調整しながら設定し，LCDCに提出する。しかしポートランド都市圏のUGBは，オレゴン州最大という象徴性もさることながら，幾多もの行政区域にまたがる複雑なものであり，その設定プロセスは困難を極めた。
1976年にCRAGは最初のUGB案として367平方マイルの案を作成し，1978年に発足したメトロもこの案を引き継いだ。しかし367平方マイルのうち既成市街地と建築不適地を除いた130平方マイルは，計画年次の2000年までに必要な土地面積より56平方マイルも過剰であることがCRAG自身の報告書によって明らかにされ，これをめぐって論争が巻き起こった。
LCDCの執行機関であるDLCDは，このような過剰な面積のUGBを認めることは制度の主旨に反するとしてこの案を却下するようLCDCに勧告を出した。しかしLCDCは，この案が3カウンティ・24市の複雑な利害調整を経て提出されたものであり，これを却下すれば市・カウンティの反発を買うのみならず，発足後間もないメトロ政府の支持基盤をも揺るがしかねないと判断し，条件付きながらこの案を支持するという政治的決着を見た。同案は1979年12月に正式にLCDCによって認定された。
自治体が低所得者の流入を防ぐため最低敷地規模を大きくとったり集合住宅の建設を認めないなどのいわゆる排他的ゾーニング(exclusionary
zoning)は，分権化された都市計画下で起こる典型的な問題である。
オレゴン州制度ではゴール10番「住宅」が，適切な価格・賃料の住宅を供給することを求めているが，乱開発による環境悪化をきっかけとして制定された同制度では，農地の保全のためにいかに開発をくい止めるかということに関心が注がれ，住宅問題はさほど深刻に捉えられていなかった。しかしその後，農地保全のゴールを達成するためには，同時に都市部での開発を促進しなければならないという認識をLCDCが持つようになると，開発関連のゴールがにわかに注目を浴び始めた。
中でも，すべての州民に適切な住宅の供給を求めたゴール10番「住宅」は意外な深化を見せ，同分野はオレゴン州制度で最も成功した分野の一つと呼ばれるまでになった。
（事例３）St. Helens市の総合計画の却下
St. Helens市はポートランドの北部の州境近くに位置する自治体である。同市が策定した総合計画には集合住宅と移動住宅(13)用の用地が指定されていなかったため，LCDCはこれを根拠に1978年に同市の総合計画を却下した。さらに，今後他の市・カウンティがゴール10番を解釈するためのガイドラインとして，いわゆる"St.
Helens Policy Paper"(14)と呼ばれる文書を作成した。
（事例４）Lake Oswego市の総合計画に対する提訴(15)
Lake Oswego市は，ポートランド市南方に位置する自治体で，ポートランド都市圏の中でも富裕層が多く住む地域として知られている。同市の策定した総合計画には，中・低所得者向け住宅を供給することについての規定はあるものの，これとは別に10.7人／エーカーという開発密度規制が設けられていることから，現実には小さな敷地の住宅開発が行えないようになっていた。
これに対して，市民公益グループの1000 Friends
of Oregon(16)は調査を行い，現在のゾーニング・開発密度規制では，同市で今後予想される住宅需要を満たすことができないと指摘した。さらに1000
Friendsは，同市の総合計画がゴールの10番に違反するとして，1978年に住宅建設業者と連名でLCDCに対して訴えを起こした。
訴えを受けたLCDCはしだいに1000 Friendsらの主張に同意し，また市は自主的にこの密度規制を取りやめることを決めた。さらに，この議論をふまえてLCDCはポートランド都市圏の住宅密度に関する行政ルール(17)を定め，1エーカーあたり最低6〜8戸という具体的な基準が以後の総合計画審査に当たって適用されることになった。
州のゴールと市・カウンティの総合計画を２本の柱とするオレゴン州のような制度の下では，地方政府の都市計画や民間の都市開発に一定の歯止めをかけることはできるが，連邦政府による道路建設など，地方政府の土地利用計画に基づかない都市開発までもコントロールすることは難しい。ここでは，このような「計画体系外」の開発にオレゴン州制度がどのように対処しているかを見る。
オレゴン州制度下では，土地利用に関する権限は第一義的に市・カウンティが持っている。そのため州機関等の事業・計画は，ゴールに適合するだけでなく，市・カウンティの総合計画とも整合させることが義務づけられている（図−１参照）。そして３−１で述べたように，LCDCは連邦機関のルール・プログラムがゴールに適合していることを審査したうえで，それを証明(certificate)する権限を持っている。
しかしながら，州制度の制定時は，市・カウンティの都市計画権限を調整することに制度の主眼が置かれていたため，州機関や連邦機関の事業・計画の調整は後手に回った。この分野では司法判断も未確立である。
（事例５）連邦補助事業をめぐる公益グループの批判
1970年半ばポートランド市近郊のWashingtonカウンティに下水道を建設する補助事業を認可しようとした連邦環境保全庁(EPA)を，当該地域のUGBがまだ未確定であることを理由に1000
Friendsが批判した。これを受けてEPAは補助金認可を再検討し，最終的に認可を取り下げた。(18)
さらにEPAはこれを受けて，海岸部のLincolnカウンティで計画していた同種の補助事業も延期するなど，このケースが以後の対応の前例となった。
オレゴン州土地利用計画制度は，これまで市・カウンティに分権化されていた都市計画権限に，州のゴール・総合計画という一定の枠を当てはめることで，州政府の介入を可能としたものである。しかしながら，制度制定当初は，議会通過時のデザイン変更の影響もあって調整のための基準等が明確に定まっておらず，また事例１に見たように必ずしも規定通りに調整が行えなかった。調整のための基準や各主体の関与のあり方は,むしろ実際の制度運用過程の中で試行錯誤を経て次第に定式化したのであり,その過程で事例３，４で見たようなポリシーやルールが定められたり，事例４，５で見たように制度制定当初は予期せぬ市民公益グループが調整の当事者として台頭してきたりした。
このように段階的に発展した同制度であるが，ゴールに記された全ての分野で同様に深化を見たわけではなく，分野によって調整の度合いに差が生じた。例えば事例３・４に見たようにアフォーダブル住宅供給についてはルール制定などで調整が促進されたが，事例１・２に見たようにUGB設定問題をめぐっては混乱が続いた。興味深いのは，住宅など制度制定当初重視されていなかった分野で調整の進展を見た点である。これには分野ごとの政治圧力の違いが背景にあると考えられる。(19)
また，調整の進展には分野ごとにタイムラグが見られる。制度制定当初の主な課題は農地保全(20)とUGB設定であったが，その後LCDCの認識の変化とともに住宅分野が注目された。また注目されるゴールの分野は景気や社会のトレンドにも左右されている。本稿では取り上げなかったが，1980年代前半の不況期には，経済開発（９番）分野が深化され，また近年は土地利用計画と交通計画の融和というトレンドを受けて交通（12番）分野の発展が著しい。
このような段階的な進展，分野ごとの進展は、対象分野の広範性など制度制定時の先見的なデザインに起因する。
まず，制定当初から制度が広範な分野を計画の対象としていた点が大きい。自然破壊の防止を当初の目的としてスタートした同制度だが，経済開発や交通問題などを含む幅広いゴールを設定したことで，経済状況や支持者層のシフトに柔軟な対応が可能となった。
また，LUBAを設けるなどして土地利用決定への市民の参加の権利を保証したことで，市民公益グループの1000
Friendsが州土地利用計画制度の「番犬」として，その運用プロセスを監視することができた。
さらに，州制度が当初主な対象としたのは，市・カウンティであるが，州機関などそれ以外の公的機関による活動も制度的にコントロール対象としたことで，抜け穴をなくすことができた。
オレゴン州土地利用計画制度のレビューとケーススタディを通して，以下のような考察が得られた。
1. 1973年の制度制定以来，土地利用計画の先進州として名高いオレゴン州であるが，マスタープランを通した政府間調整の実際は制度運用過程を通して徐々に確立していったものである。
2. 環境保全を主目的とする同制度は，UGBをはじめとする都市化抑制の分野が強調されたが，むしろアフォーダブル住宅などその他の分野で深化を見せた。
3.
オレゴン州制度が段階的・部分的ながらもうまく機能し，一定の評価を得ているのは，広範な対象分野，市民参加の保障など，制度制定時の制度の先見性に起因している。
(1)
ここで「マスタープラン」は都市の物的な状況改善のための長期的・総合的な計画の一般名称として用いている。なお「総合計画(comprehensive
plans)」は主にアメリカ自治体で発展してきたそれを指す。
(2) 主なヒアリング先は以下の通り。City of
Portland, Metro, Portland State University.
(3) Oregon Revised Statute §197. 一般にSenate Bill 100等と呼ばれる。以下，特に明記しない限り制度内容に関する記述は同章の規定に基づく。
(4)
オレゴン州に近い計画制度を持つ州としてフロリダ州がある。
(5)
オレゴン州制度の影響を受けた州として例えばフロリダ州，ニュージャージー州，メーン州，ワシントン州がある。See
DeGrove (1994), pp. 227-244.
(6) Fasano v. Washington County Comm., 264 Or. 574, 507 P.2d 23
(1973); Green v. Hayward, 275 Or. 693, 552 P.2d 815 (1976).
(7)
土地利用規制に対する司法解釈でもオレゴン州は他の州と比べて独特である。See
Sullivan (1989), pp. 261-262.
(8) See Liberty (1992), p. 10373.
(9) See Leonard (1983), pp. 7-14; DeGrove (1984), pp. 239-248.
(10) See Leonard (1983), pp. 39-41.
(11) See "UGB for Hood River Ordered," Oregon Lands, 1,
3 (July 1978) p. 7.
(12) See Leonard (1983), pp. 99-103.
(13)
車で移動できる簡便な住宅で，アメリカではかなり一般的なものである。
(14) LCDC, "Housing Policy" (1978).
(15) See Leonard (1983), pp. 115-116.
(16) 1000 Friends of Oregonは州土地利用計画制度の運用を監視する「番犬」として1975年に結成された市民公益グループで，主に訴訟を通して州制度の強化に努めてきた。近年では訴訟以外の活動にも手を広げている。1000
Friendsの初期の活動についてはSee Leonard (1983), pp.
20-25, 近年の活動については例えば村上威夫・大西隆(1997)参照。
(17) Oregon Administrative Rule 660-07-00.
(18) See Robert E. Stacy, Jr., "EPA Halts $2.1 Million Sewer
Line," 1000 Friends of Oregon Progress Report (Fall 1976),
p. 1.
(19) この点に関して，1000 Friendsの戦略転換と，彼らの住宅建設業者との提携の影響が大きい。See
Leonard (1983) pp. 109-119.
(20)
オレゴン州制度下で最も成功した分野は農地の保全であると言われるが，この論文では主に都市自治体の権限調整に注目したので取り上げなかった。農地保全とその評価についてはSee
DeGrove (1984), pp. 265-270; Liberty (1992), pp. 10380-10385;
Leonard (1983), pp. 61-85.
1) DeGrove, John M. (1984) Land Growth & Politics.
American Planning Association.
2) DeGrove, John M. (1994) Following in Oregon's Footsteps: The
Impact of Oregon's Planning Program on Other States. In Carl
Abbott, Deborah Howe, and Sy Adler Ed. Planning the Oregon Way: A
Twenty-Year Evaluation. Oregon State University Press.
3) Knaap, Gerrit (1994) Land Use Politics in Oregon. In Planning
the Oregon Way. Ibid.
4) Knaap, Gerrit and Arthur C. Nelson (1992) The Regulated
Landscape: Lessons on State Land Use Planning from Oregon.
Lincoln Institute of Land Policy.
5) Leonard, H. Jeffrey (1983) Managing Oregon's Growth: The
Politics of Development Planning. Conservation Foundation.
6) Liberty, Robert L. (1992) Oregon's Comprehensive Growth
Management Program: An Implementation Review and Lessons for
Other States. Environmental Law Reporter. 22, 6.
7) Sullivan, Edward J. (1989) Land Use and the Oregon Supreme
Court: A Recent Perspective. Willamette Law Review. 25, 259.
8) Sullivan, Edward J. (1994) The Legal Evolution of the Oregon
Planning System. In Planning the Oregon Way. Ibid.
9) 村上威夫・大西隆 (1997)
計画策定過程への非営利組織の参加――米オレゴン州のケーススタディ．｢計画行政」
20, 2, pp. 41-51.
図−１ オレゴン州の土地利用計画制度
図−２ オレゴン州全体の計画ゴール
