1. Banco Mundial foi a primeira instituição financeira multilateral a introduzir uma política especial para o tratamento de populações indígenas ou tribais nos projetos de desenvolvimento. Já em 1982, o Banco publicou o Operational Manual Statement (OMS) 2.34 sobre "Populações Tribais em Projetos Financiados pelo Banco", cujo objetivo era proteger os interesses de grupos indígenas, relativamente isolados e culturalmente distintos, em intervenções para desenvolvimento financiadas pelo Banco.

2. Em 1991, com base em sua experiência com a OMS 2.34, e também devido às mudanças nos padrões internacionais relativos ao tratamento de populações indígenas, o Banco publicou uma diretriz revisada (OD 4.20, Populações Indígenas). A diretriz atual, mantendo as medidas de proteção da anterior, enfatiza a necessidade de que as populações indígena participem e se beneficiem dos projetos de desenvolvimento financiados pelo Banco. Delineia, também, procedimentos especiais para a incorporação de interesses das populações indígenas nos investimentos financiados pelo Banco, através da preparação Planos de Desenvolvimento das Populações Indígenas (IPDPs).

3. Atualmente, o Banco está revisando o conjunto de suas Políticas Operacionais, num esforço para aperfeiçoar o seu leque de políticas e garantir uma maior conformidade, especialmente, com as políticas de salvaguarda. As políticas de salvaguarda estabelecem padrões mínimos que todos os Departamentos de  Países e Equipes de Projeto do Banco devem acatar em suas operações e decisões sobre investimentos. A estrutura dessas políticas faz distinção entre (i) aqueles aspectos de política e procedimentos visando evitar danos ou prejuízos a terceiros, os quais a equipe do Banco deve respeitar integralmente; e, (ii) aqueles aspectos positivos sobre os quais a equipe do Banco teria maior discrição.

4. Este Documento segue essa estrutura e recomenda um contexto para revisão da DO 4.20. O Documento, especificamente, recomenda:

(a) um processo para identificar as populações cobertas pela Política Operacional que se reporte a critérios prévios de definição, porém, que dispense maior atenção a definições legais nacionais e internacionais e a consultas com os governos, organizações indígenas regionais e nacionais, ONGs e especialistas acadêmicos;
(b) a adesão aos objetivos da diretriz atual, OD 4.20, porém, com maior definição daqueles padrões mínimos ou condições necessárias para que o Banco possa ter a certeza de que as populações indígenas não sofrerão efeitos adversos decorrentes das intervenções de desenvolvimento financiadas pelo Banco;
(c) um esclarecimento nas seguintes três áreas: (i) as expectativas em termos de análise social, participação e consulta; (ii) uma definição clara sobre o significado da expressão "proteção da terra e dos recursos naturais" e (iii) a disposição sobre a preparação de planos de ação para as populações indígenas;
(d) um detalhamento do modo como o Grupo Banco Mundial poderá promover o desenvolvimento das populações indígenas, para além das medidas de proteção, particularmente no âmbito da estratégia mais ampla de redução da pobreza e dos investimentos do setor privado.
5.   Este Documento descreve, com mais detalhes, cada uma das recomendações acima. Uma das finalidades principais deste Documento é dar início a um processo sistemático de consultas internas e externas com  os grupos pertinentes para facilitar a revisão do DO 4.20, de acordo com a nova política do Banco.
 

B. Identificação de Populações Indígenas

6.   Uma das dificuldades encontradas na implementação da DO 4.20 tem sido a identificação  e definição de "populações indígenas". Em algumas das regiões de atuação do Banco (por exemplo, a África e grande parte da Ásia), há relutância entre os países Mutuários ao emprego do termo "populações indígenas" devido ao entendimento generalizado de que todos os integrantes de suas respectivas populações nacionais são indígenas.  Nos lugares em que existem grupos indígenas ou tribais vulneráveis, usa-se também uma variedade de termos para definir tais grupos (por exemplo: minorias  étnicas indígenas, minorias nacionais, tribos selecionadas,  grupos aborígenes,  moradores de áreas remotas,  tribos das montanhas etc.) Esses diferentes contextos regionais e nacionais e o emprego diferenciado dos termos dificultam o acordo sobre um  termo ou definição comum  para identificar todos os grupos  indígenas ou tribais afetados pela política do  Banco.   Entretanto, tendo em vista que a terminologia é muito variada, o termo "populações indígenas" passou a incorporar essas diferentes categorias e usos, sendo compatível com o que prevalece nas discussões acadêmicas e das Nações Unidas sobre o tema.

7.  Melhor do que procurar obter uma  definição universal para "populações indígenas", recomendamos que o Banco mantenha o título atual de sua política, introduzindo, porém, o seguinte processo para a identificação  de grupos de população, num âmbito nacional ou regional nos quais a política seja aplicável:

(a) como base preliminar para identificação de tais populações, rever as constituições nacionais, leis e outra legislação relevante com relação a definições específicas e disposições legais;

(b) onde for apropriado, utilizar as Convenções 107 e 169 da OIT  relativas a Populações Indígenas e Tribais nos Países Independentes, nos casos em que o País Mutuário tenha ratificado uma ou ambas as Convenções mencionadas;

(c) realizar consultas junto ao governo, organizações indígenas nacionais e regionais, ONGs, e especialistas acadêmicos que conheçam a composição étnica do país;

(d) determinar a presença, em graus variados, dos seguinte critérios funcionais, entre grupos culturais específicos [parágrafo 5, DO 4.20]:
 
· grande apego aos território ancestral e aos recursos naturais dessas áreas;

· auto-identificação e identificação por outros, como membros de um grupo cultural diferenciado;

· uma língua indígena, em geral, diversa do idioma nacional;

· existência de instituições sociais e políticas consuetudinárias;

· produção orientada, principalmente, para a subsistência;

· vulnerabilidade por estarem em desvantagem, como grupos sociais, no processo de desenvolvimento.

8. Tal processo seria empregado para determinar grupos culturais específicos, caso existam, aos quais a política se aplicaria, em cada país em questão e nas operações específicas financiadas pelo Banco. Onde for apropriado, o diálogo com o país e os estudos econômicos e setoriais deverão tratar da identificação de tais grupos culturais de uma maneira geral para evitar a necessidade de identificação projeto-por-projeto. Para uma operação específica, a identificação seria efetuada tão cedo quanto possível, durante a preparação do projeto. O processo de identificação, inclusive os critérios utilizados e os resultados, seria avaliado por profissionais do Banco, especialistas nas áreas de Ciências Sociais e Direito, devendo ser considerado satisfatório para o Banco.

C. Objetivos da Política e Marco Referencial

Marco Referencial Anterior  e Atual

9.  Já em 1982, ao publicar sua primeira diretriz sobre o tratamento de populações tribais (OMS 2.34), o Banco reconheceu que medidas especiais eram necessárias para salvaguardar essas populações contra os efeitos potencialmente danosos do desenvolvimento promovido por agentes externos. A OMS 2.34 destacava que "A experiência tem mostrado que, a menos que medidas especiais sejam adotadas, as populações tribais estão mais sujeitas a serem prejudicadas do que  beneficiadas por projetos de desenvolvimento destinados a  beneficiários distintos das populações tribais. Por conseguinte, sempre que houver possibilidade das populações tribais serem afetadas, o desenho dos projetos deverá incluir medidas ou componentes necessários à salvaguarda de seus interesses, e, sempre que viável, promover o seu bem-estar." O mesmo documento explicitava que, "O Banco apoiará projetos somente (grifo no original) quando ficar demonstrado que o Mutuário ou agência relevante do governo apoia e pode implementar medidas que efetivamente salvaguardem a integridade e bem-estar das populações tribais" [parágrafos 4 e 5, OMS 2.34. fevereiro, 1982].

10.  Seguindo o OMS 2.34, a DO 4.20 centrou-se na  salvaguarda dos interesses e culturas dessas populações, quando confrontadas com o desenvolvimento induzido externamente. A DO estabelece que os termos "populações indígenas", "minorias étnicas indígenas", "grupos tribais" e "tribos selecionadas" descrevem grupos sociais com uma identidade sociocultural  distinta daquela da sociedade dominante, condição que os deixa vulneráveis, colocando-os em desvantagem no processo de desenvolvimento  [parágrafo 3, DO 4.20]. Declara também que "Ação especial é exigida, quando investimentos do Banco afetam populações indígenas, tribos, minorias étnicas ou outros  grupos cujas condições econômicas e sociais restringem sua capacidade de reivindicar seus interesses e direitos à terra e outros recursos produtivos. [parágrafo 2, DO 4.20].

11.  A DO 4.20 declara também que os objetivos gerais do "Banco no que concerne às populações indígenas, assim como para todas as populações dos seus países membros, é assegurar que o processo de desenvolvimento fomente pleno respeito por sua dignidade, direitos humanos e singularidade cultural." O mencionado documento continua a afirmar que "O principal objetivo desta diretriz é garantir que as populações indígenas não sofram efeitos adversos durante o processo de desenvolvimento, particularmente de projetos financiados pelo Banco, e que recebam benefícios econômicos e sociais culturalmente compatíveis."[parágrafo 6, DO 4.20]

12.  Essa ênfase sobre a salvaguarda de populações indígenas e de suas culturas dos efeitos potencialmente adversos de projetos de desenvolvimento é percebida, também, em outras partes da DO, incluindo a declaração de que o Banco não aprovará projetos até que o Mutuário prepare "planos adequados" para mitigar impactos adversos, especialmente sobre "os grupos mais isolados" [parágrafo 9, DO 4.20]; e, na observação da  seção que trata dos pre-requisitos para tais planos, recomendando que "os estudos deverão se empenhar para antecipar tendências adversas (grifo no original) que poderão ser induzidas pelo projeto e preparar os meios para evitar ou mitigar o dano potencial" [vide parágrafo 14 (b), DO 4.20].
 
13.  Recomendamos que a diretriz revisada mantenha os objetivos da diretriz atual, conforme declarado nos parágrafos 2 e 6 da DO 4.20. Contudo, para salvaguardar as populações indígenas e suas culturas e evitar efeitos adversos de intervenções de desenvolvimento financiadas pelo Banco, recomendamos também uma definição mais clara, na diretriz revisada, das condições em que o Banco não estará preparado para financiar projetos devido aos seus efeitos potencialmente adversos sobre as populações indígenas, a menos que sejam tomadas medidas adequadas para mitigá-los, conforme especificado abaixo.
 

Condições Mínimas de Salvaguarda

14.  Para assegurar que padrões mínimos sejam mantidos, propomos que a diretriz revisada contenha uma cláusula de salvaguarda geral, com a finalidade de que o Banco não aprove projeto algum que afete as populações indígenas, a menos que os impactos potencialmente adversos sejam identificados através de divulgação de informações relevantes e que consultas efetivas com a população atingida sejam mantidas e medidas para mitigação adequada sejam desenvolvidas pelo Mutuário, sendo satisfatórias para o Banco. [parágrafo 9, DO 4.20]

15.  Mais especificamente, a diretriz revisada deverá esclarecer que o Banco não apoiará quaisquer intervenções de desenvolvimento que:

(a) intencionalmente envolvam invasão de terras tradicionais ou territórios  usados ou ocupados por populações indígenas, a menos que medidas de salvaguarda sejam tomadas [parágrafo 5, OMS 2.34 e parágrafos 15(a) e (c), DO 4.20; e parágrafo 20 abaixo];

(b) removam populações indígenas de suas terras e territórios tradicionais, a menos que o reassentamento implicado seja comprovadamente inevitável, e supra a população afetada com alternativas de terras e sustento  culturalmente compatíveis, sendo executado em rigorosa conformidade com a política do Banco [DO 4.30, sobre Involuntary Resettlement, a ser reeditada como OP/BP 4.12]; ou

(c) apoiem a exploração comercial de reservas naturais, minerais, de hidrocarboneto e/ou culturais, existentes nas áreas tradicionalmente usadas ou ocupadas por populações indígenas, a menos que participem dos benefícios de tais atividades e recebam compensação justa por qualquer prejuízo ou perda em decorrência de tais atividades.

16.  Conforme mencionado, a cláusula de salvaguarda geral e pontos (a) e (b) acima não vão além da prática atual. A inclusão do ponto (c) resulta da tendência crescente da utilização comercial de recursos naturais, minerais, hidrocarboneto e/ou culturais encontrados em terras ocupadas ou usadas pelas populações indígenas, e a necessidade de esclarecer as condições mínimas que deveriam existir para que o Grupo do Banco apoie tais atividades.

D.  Medidas e Procedimentos para Facilitar a Implementação da Política

Procedimentos para Tratar de Aspectos Sociais e Culturais, Consultas e Participação

17.  Para salvaguardar os interesses das populações indígenas, as Equipes de Tarefas precisarão trabalhar mais sistematicamente com os aspectos sociais e culturais do desenho do projeto e assegurar que os mutuários incorporem uma participação esclarecida através de consultas efetivas com as populações indígenas envolvidas, em todas as fases do ciclo do projeto. Por esse motivo, recomendamos que a diretriz revisada exija que os seguintes aspectos socioculturais sejam tratados em projetos que afetem as populações indígenas:

· identificação de grupos sociais ou populações afetadas pelo projeto;

· identificação de quaisquer impactos socioculturais potencialmente adversos sobre esses grupos;

· provisão de mecanismos de consultas efetivas e estratégias de participação;

· avaliação, com os principais grupos de interesse, de problemas sociais, limitações institucionais e áreas de potenciais riscos ou conflitos sociais, incluindo aqueles relacionados à posse de terras e recursos naturais;

· elaboração de medidas para evitar, minimizar ou mitigar impactos sociais;

· desenho de intervenções de projeto que são social e culturalmente compatíveis.

18.  Com referência ao ponto (c) acima, recomendamos, de acordo com a presente diretriz (DO 4.20, parágrafo 8), que estratégias para tratar de questões relativas a populações indígenas em projetos financiados pelo Banco sejam acordadas com o Mutuário, e sejam embasadas na  participação esclarecida das populações indígenas afetadas. Isto vincularia a identificação de preferências locais através de consultas diretas, a incorporação da experiência indígena em abordagens do projeto, e uso antecipado adequado de especialistas qualificados como atividades centrais para qualquer projeto que afete as populações indígenas.

19.  Recomendamos, outrossim, que, no mínimo, os dois critérios seguintes (não especificados em políticas atuais) sejam utilizados para avaliar se houve consulta esclarecida com as populações indígenas afetadas, na preparação de operações financiadas pelo Banco:

(b) consultas foram feitas com as populações indígenas afetadas e/ou seus representantes, durante os estágios iniciais da preparação do projeto e lhes foi prestada informação relevante, de maneira lingüistica e culturalmente compatível;

(c) consultas com agências do governo, ONGs locais, e organizações indígenas locais e nacionais que estão trabalhando para o bem estar social das populações indígenas foram realizadas antes da avaliação.

Posse da Terra e dos Recursos Naturais

20.  Onde os projetos financiados pelo Banco afetem potencialmente as terras e recursos naturais de populações indígenas, medidas deverão ser tomadas para garantir que a terra e a segurança territorial das populações indígenas afetadas e seus direitos consuetudinários de uso e acesso aos recursos naturais não sejam desfavoravelmente afetados [parágrafos 15 (a) e (c) acima, e parágrafos 15 (a) e (c) da DO 4.20]. Especificamente, nos casos em que o projeto afete as terras e territórios de populações indígenas ou vincule a exploração comercial de seus recursos naturais, minerais, hidrocarboneto e/ou culturais, as seguintes medidas deverão ser tomadas:

(d) uma análise dos contextos constitucionais e legislativos deverá ser feita antecipadamente no processo de preparação do projeto para avaliar se os contextos legais existentes, ou a falta deles, poderiam afetar de maneira adversa as populações indígenas;

(e) se forem identificados impactos potencialmente adversos, a análise deverá especificar quais as salvaguardas ou medidas legais, incluindo a regularização de direitos consuetudinários e/ou ajustes compensatórios, seriam adotadas pelo Mutuário ou patrocinador do projeto a fim de evitar, minimizar ou mitigar tais impactos;

(f) se não houver contextos legais para converter os direitos consuetudinários naqueles de propriedade legal, a análise deverá descrever quais ajustes alternativos seriam adotados pelo Mutuário, ou patrocinador do projeto, para outorgar a guarda renovável a longo prazo e o uso do território às populações afetadas.

Com exceção dos ajustes compensatórios, as medidas acima estão incluídas nas seções que tratam de  contexto legal e posse da terra, na diretriz atual.
 

Planos de Ação de/para Populações Indígenas

21. Finalmente, em situações onde efeitos potencialmente adversos sobre as populações indígenas puderem ocorrer, o Mutuário ou patrocinador do projeto deverá elaborar Planos de Ação de Populações Indígenas, em conformidade com a atual diretriz do Banco. Os objetivos de tais planos de ação deverão ser: evitar, minimizar ou mitigar os efeitos adversos [parágrafo 14 acima e parágrafos 9,13,14 e 15, DO 4.20]. No entanto, em contraste com a diretriz atual, que requer um formato único para tais planos, recomendamos que a diretriz revisada estabeleça que esses planos de ação possam ser preparados como documentos independentes, ser inseridos em Planos de Ação Comunitária mais amplos, fazer parte dos Planos de Mitigação Social que freqüentemente acompanham avaliações ambientais, ou ser incorporados como estratégias-alvo ou componentes no desenho do projeto. Tal flexibilidade de desenho torna-se necessária para acomodar as diferentes situações do projeto, incluindo aquelas em que existam outras populações na área do projeto, além das populações indígenas, que possam ser afetadas negativamente por um projeto financiado pelo Banco. Nos casos em que os projetos não tenham impactos adversos mas objetivem beneficiar as populações indígenas, o desenho do projeto deverá ser social e culturalmente compatível com as necessidades e interesses dos beneficiários e nenhum plano de ação separado será exigido [vide Seção E, abaixo]

E.  Promovendo o Desenvolvimento de Populações Indígenas

Estratégias para Incluir Populações Indígenas no processo de Desenvolvimento

22.  Em determinados contextos nacionais, poderá ser necessária a adoção de medidas específicas para corrigir padrões históricos de exclusão social de populações indígenas e para criar condições propícias para o desenvolvimento sustentável dessas populações. A esse respeito, a diretriz atualizada deveria indicar que, além do cumprimento das medidas de salvaguarda, alguns Departamentos de Países do Banco poderão dar prioridade a intervenções de desenvolvimento mais afirmativas, em consonância com os governos em questão, que:

(a) se baseiem nas necessidades, preferências, potencial e disposição de participar e, dessa forma, melhorar seu próprio bem-estar;

(b) promovam  a participação consciente das próprias populações indígenas, no planejamento, implementação e avaliação de iniciativas de desenvolvimento;

(c) promovam a capacitação das populações indígenas para o auto-desenvolvimento, com base nos seus valores sociais e culturais;

(d) levem em consideração os padrões locais de organização social, cultura, credos religiosos, sistemas de produção e de utilização de recursos, em estratégias nacionais e locais para a redução da pobreza;

(e) apoiem medidas legais e administrativas para proteger terras e recursos de populações indígenas;

(f) fortaleçam a competência de agências governamentais e não-governamentais para abordar e corrigir problemas relacionados com o desenvolvimento de populações indígenas.
 

Parcerias com o Setor Privado

23.  Levando em consideração a participação crescente do setor privado nos investimentos para o desenvolvimento, a diretriz atualizada também deveria indicar o papel importante que empresas particulares poderiam desempenhar para apoiar diretamente as comunidades indígenas ou os governos que participam no processo de tais investimentos. Em muitos países, grupos do setor privado estão buscando meios para aclarar os seus papéis e suas responsabilidades quando suas atividades afetam comunidades indígenas.

24.  Embora os participantes do setor privado não tenham um mandato para fortalecer a política nacional ou o contexto legal para as populações indígenas, eles procuram o Banco para orientar-se quanto a seus papéis e responsabilidades, em conformidade com as políticas do Banco. Conseqüentemente, a diretriz revisada deverá estabelecer que, dependendo dos contextos nacionais e dos projetos, o Banco está disposto a facilitar estratégias de colaboração entre os atores do setor privado, agencias de governo e  comunidades indígenas, com o propósito de evitar, mitigar ou minimizar os impactos potencialmente adversos decorrentes das atividades do setor privado, e/ou para promover o desenvolvimento de populações indígenas.

(1 de julho de 1998)
 

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Política do Banco Mundial para  Populações Indígenas
Diretriz Operacional: Sociedades Indígenas

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Alberto Ninio
Advogado
Divisão para America Latina & Caribe
Departamento Legal
Banco Mundial

Em: 04/nov/98

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