срещу министър Валентин Церовски
Големите медии или не се занимават въобще с проблемите на архитектурата и жизнената среда, или системно изопачават и окастрят същността им, ако въобще направят такива публикации. Най-пресен пример в това отношение са наградите на САБ "Архитектурен тътен 2004". При обявяването им са посочени имената само на техни журналисти, а всички останали наградени, както и мотивите за определянето им, въобще не са публикувани.
Същият е и случаят с настоящото съдебно решение - централните медии въобще не информират за него, а всъщност става въпрос за един уникален случай в съдебната практика по отношение на нашата законова и подзаконова нормативна уредба, когато един редови архитект осъжда държавен орган.
Верни на своите принципи да съобщаваме новините такива, каквито са, предоставяме на читателя настоящта публикация.
"Арх & Арт борса"
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав, в съдебно заседание на трети декември две хиляди и четвърта година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КОНСТАНТИН ПЕНЧЕВ
ЧЛЕНОВЕ: СВЕТЛАНА ЙОНКОВА, ДИМА ЙОРДАНОВА, ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА, ЕЛЕНА ЗЛАТИНОВА
при секретар Мария Цветкова и с участието на прокурора
изслуша докладваното от съдията ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА по адм. дело № 8467/2004.
Производството е по чл.23 във връзка с чл.5, ал.1 от ЗВАС.
Образувано е по жалба на Юлиян Димитров Македонски от гр. София за обявяване на противозаконна нормата на чл. 82, ал.4 и ал. 5 от Наредба № 7 от 22.12.2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони /ПНУОВТУЗ/ на министъра на регионалното развитие и благоустройството /обн. в ДВ, бр.3 от 13.01.2004 г., в сила от 13.01.2004 г./ , като противоречаща на чл.21, ал.2 от Закона за устройство на територията /ЗУТ/. Като основен аргумент в подкрепа на довода за противоречие на подзаконовата норма със законовата жалбоподателят сочи следното: чл.21, ал.2 от ЗУТ гласи, че "Сградите на основното застрояване могат да се застрояват свързано само на страничните имотни граници, като калканните стени се покриват напълно", като цитираната разпоредба е императивна. В противоречие на нея и като допуснато изключение в чл.82, ал.4 и ал.5 от Наредба № 7 за ПНУОВТУЗ на министъра на регионалното развитие и благоустройството е предвидена възможност за непокриване на част от калканната стена при следните условия: при нарушение на други нормативи за височина и отстояния и при стръмни улици с наклон над 10 на сто. Моли Върховния административен съд, петчленен състав, да отмени чл.82, ал.4 и ал.5 от ПНУОВТУЗ на министъра на регионалното развитие и благоустройството, като издадени в противоречие с цитираната норма на ЗУТ.
Ответникът по жалбата - министърът на регионалното развитие и благоустройството, изразява становище, че жалбата е неоснователна, тъй като чл.82, ал.4 от Наредба № 7 се отнася само за заварена калканна стена, до влизане в сила на ЗУТ, докато законовата норма се отнася до свързано застрояване, което ще се осъществява при действието на ЗУТ, т.е. след влизането му в сила. Нормата на чл.82, ал.4 от наредбата визира изключения, допустими при посочените условия, и не разширява обхвата на задължителните условия, предвидени в ЗУТ. С нея се детайлизира нормативната уредба на съответните обществени отношения, съгласно чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове, а ЗУТ урежда основни обществени отношения, с траен характер. По отношение на разпоредбата на чл.82, ал.5 от наредбата счита, че тя не въвежда разграничение на основно и допълващо застрояване, каквото се съдържа в нормата на чл.21, ал.2 от ЗУТ. Излага доводи, че целта на тази разпоредба е да детайлизира уредбата на обществените отношения, отнасящи се до свързаното застрояване, доколкото законът урежда основни обществени отношения, а правилата и нормативите за отделните видове територии и устройствени зони, т.е. детайлната регламентация, съгласно чл.13, ал.1 от ЗУТ се определя от министъра на регионалното развитие и благоустройството с подзаконов нормативен акт - наредба. Освен това счита, че съгласно чл.15, ал.2 от Закона за нормативните актове ако подзаконов нормативен акт противоречи на нормативен акт от по-висша степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт, като по отношение на този довод се позовава на решение на тричленния състав на ВАС, в което съдът не е отчел наличие на противоречие между чл.21, ал.2 от ЗУТ и чл.93, ал.4 от Наредба № 5 от 2001 г. за правила и нормативи за устройство на територията /отм./, като подзаконова разпоредба, аналогична на чл.84, ал.4 от Наредба № 7 от 2003 г. С тези съображения моли петчленния състав на ВАС да отхвърли като неоснователна жалбата на Юлиян Македонски.
Върховният административен съд - петчленен състав, като обсъди събраните по делото писмени доказателства и извърши правен анализ на цитираните в жалбата норми, приема, че жалбата е допустима, а разгледана по същество е основателна.
Разпоредбата на чл. 21 от ЗУТ систематично намира място в раздел III на ЗУТ "Видове застрояване и параметри на застрояване", поради което в ал.1 е определен начинът на застрояване в съседни урегулирани поземлени имоти като свободно или свързано застрояване. Ал. 2 от същата разпоредба предвижда възможността сградите на основното застрояване да се застрояват свързано само на страничните имотни граници, като калканните стени се покриват напълно. С тази разпоредба се въвежда безусловно правилото за напълно покриване на калканните стени, като изключения не са предвидени.
Член 82 от Наредба № 7 за ПНУОВТУЗ на министъра на регионалното развитие и благоустройството урежда техническите правила при свързано застрояване в съседни урегулирани жилищни имоти, като алинея 4 предвижда следното: " Когато покриването на заварената калканна стена води до нарушаване на други нормативи за височина и отстояния, с работен устройствен план, когато не се изисква такъв, или с инвестиционен проект може да се предвиди непокриване на част от калканната стена".
Тази разпоредба от наредбата въвежда изключение от правилото за напълно покриване на калканните стени, регламентирано в чл.21, ал.2 от ЗУТ. Аналогично е и предвиденото в ал.5 от чл.82 на наредбата, според която " При стръмни улици с наклон над 10 на сто се допуска непокриване на част от калканната стена на по-високо разположената сграда, но не повече от 1,0 м." С тази разпоредба също е допуснато изключение, при което калканната стена не се покрива напълно, при наклонен терен над 10 на сто на по-високо разположената сграда.
ЗУТ не съдържа изрична нормировка, визираща изключения от принципа за напълно покриване на калканни стени, и не предвижда частично непокриване на заварена калканна стена, от което следва изводът, че както за новостроящите се сгради, така и за заварена калканна стена също е приложима разпоредбата на чл.21, ал.2 от ЗУТ, а тази по чл.82, ал.4 от Наредба № 7, въвеждаща изключение от визираната в закона норма, му противоречи. Аналогично е и регламентираното в ал.5 от чл.82 на Наредба № 7.
Съгласно § 3 от преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 7 от 22.12.2003 г. за ПНУОВТУЗ на министъра на регионалното развитие и благоустройството /обн. в ДВ бр.3 от 13.01.2004 г., в сила от 13.01.2004 г./, същата е издадена на основание чл.13, ал.1 от Закона за устройство на територията и съгласно чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове е издадена за прилагането на Закона за устройство на територията, който е нормативен акт от по-висок ранг.
В конкретния случай с нормативен акт от по-нисък ранг - наредба, са предвидени правила, които въвеждат изключения от императивно визираните с нормативен акт от по-висок ранг правоотношения, какъвто е ЗУТ, и тези правила в цитираната норма на наредбата са в противоречие със съответните регламентирани технически правила в ЗУТ.
Неоснователен е доводът на ответника, позоваващ се на чл.15, ал.2 от Закона за нормативните актове, съгласно който когато подзаконов нормативен акт противоречи на нормативен акт от по-висша степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. За илюстрация се позовава на решение на тричленния състав на ВАС, като сочи, че съдът не е отчел наличие на противоречие между чл.21, ал.2 от ЗУТ и чл.93, ал.4 от Наредба № 5 от 2001 г. за правила и нормативи за устройство на територията /отм./, като подзаконова разпоредба, аналогична на нормата на чл.84, ал.4 от Наредба № 7 от 2003 г.
Върховният административен съд приема, че след като с Наредба № 7 е отменена Наредба № 5, то действащата наредба регламентира правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони, които следва да се прилагат от влизането й в сила за в бъдеще, поради което, след като посочените по-горе норми противоречат на ЗУТ, те следва да се отменят като незаконосъобразни.
Незаконосъобразността на подзаконовия нормативен акт в частта, предмет на настоящото дело, е установена по отношение на действащи към момента законови правни норми, поради което подлежи на отмяна в обжалваната част.
По изложените съображения съдът намира жалбата за основателна.
Воден от горното и на основание чл. 23 от ЗВАС, Върховният административен съд, петчленен състав
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в "Държавен вестник".
Вярно с оригинала, секретар:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Константин Пенчев
ЧЛЕНОВЕ: СВЕТЛАНА ЙОНКОВА, ДИМА ЙОРДАНОВА, ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА, ЕЛЕНА ЗЛАТИНОВА
- Арх. Македонски, нееднократно на страниците на в. "Арх & Арт борса" сте твърдели, че сте чувствителен към некомпетентните решения на администрацията. В полза на чии интереси обжалвахте отменените вече от Върховния административен съд (ВАС) разпоредби от Наредба № 7 на МРРБ
- Най-важното в случая е постигането на успех при тържеството на закона. По отношение на Наредба № 7 ПНУОВТУЗ съдебната система, към която иначе са отправени перманентни обвинения, показа независимост, висок професионализъм и компетентност. Лично мое желание е тя да работи малко по-бързо, но аз, като човек, чиято основна квалификация не е юриспруденцията, съм лишен от специализирана информация, затова се въздържам да отправям упрек за забавянето на решението.
- И все пак преди един нормативен акт да влезе в сила нееднократно се разглежда на много форуми от различни специалисти и едва тогава се утвърждава. Как се достигна до това ВАС за първи път да отмени разпоредби от основен нормативен акт по приложението на ЗУТ?
- Не е за първи път. Някъде в деветдесеттте години на миналия век мисля, че по отношение на наредба, която ограничаваше конкретни действия по българското Черноморие, също имаше отмяна. При Наредба № 7 нещата са по-сериозни. Тя съдържа поне още две фрапантно противоречащи на ЗУТ разпоредби. Не е необходимо да се бърза. Предстои изменение на наредбата и е възможно експертите от МРРБ да ги коригират. Освен това в момента тези противоречия не представляват оперативна задача, поради което разходът на усилия не се оправдава.
Значително по-трудно ми е да обясня как се стигна до това, но според повечето учебници за управление, една администрация се състои от управление и експерти. За да работи администрацията добре, управлението трябва да осигури: ясни, обозрими във времето цели за постигане и второ, добро заплащане.
Двете условия са кумулативни. Целите ангажират интелекта на експерта, а доброто заплащане задържа вниманието му продължително време. Важно е целият процес на анализ и взимане на решение да протича при чистота на мисълта - чистота, при която всяка извънведомствената нагласа да се изхвърля от позицията на ангажираните експерти. За съжаление, в един извънредно дълъг период от време, управлението не си е поставяло ясни цели, а и днес не ги поставя. То робува на медиини заключения. Известно, че те се основават на едностранна информация, където съвсем съзнателно се агравира върху определени факти и обстоятелства и се премълчават други. Целият обем на медииното пространство съдържа много действителна информация, но за да бъде тя полезна за управлението, то трябва да поддържа чистотата, за която вече стана дума.
- Очевидно внимателно наблюдавате процесите. Това поръчка ли е?
- Никога не съм работил така, а и едва лли някой би ми възложил подобна задача. За да мога обаче аз и различните групи, които понякога ръководя, да бъдем в състояние да организираме и осъществим внезапен пробив, се налага непрекъснато да следим, обработваме и оценяме различна по вид и обем информация. Несъмнено дейността на МРРБ е постоянен приоритет в тази информация.
В този аспект например е интересно да се наблюдава кривата по която се изменят нормите за плътност и интензивност на застрояването в националните курорти. Те са ярка илюстрация за това как управлението, без ни най-малко да се замисли, въвежда цели, провокирани от медийните акценти. Така например преди плътността на застрояване там да скочи от 20% на 50% (посредством Наредба № 7 ПНУОВТУЗ) в медиите бушуваше нещо като протест, как тези ограничения спирали чуждите инвестиции. Сега, когато плътността на застрояване в Слънчев бряг направи "чудеса", пак в медиите бият тревога, че се унищожава "национално богатство". Пак според медийните изяви на един утвърден експерт, какъвто е арх. Лидия Станкова, сега се пропагандира вероятното бъдещо изменение на Наредба № 7, според която плътността на застрояване в националните курорти ще спадне на 30 процента. И ако някой възложи проучване на тема какво стои в дъното на този процес, аз имам 70 процента готовност да дам заключение, основано на сериозен статистически анализ.
- Съществува мнение, арх. Македонски, според което в работата ви има хъс срещу институциите...
- Съзнателно ви прекъсвам. За един незаввисим експерт пристрастяването към каквато и да е идея или позиция е непростимо разточителство. В този смисъл т.н. нахъсване не е правилният подход. Освен това дори и представа нямате, колко удобно се чувствам сред институциите. Ако използваме термин от биологията може да се каже, че те са моята "хранителна среда". В крайна сметка, аз съм длъжен винаги да държа отворена вратата и за предложения от страна на самите институции. Разбира се, за да запазя "честта на пагона", ще предявя условия, които със сигурност няма да бъдат приети, но те във всички случаи ще гарантират поставянето и постигането на цели или поне такова заплащане, което да си струва продажбата.
- Наистина, вие не изяснихте как върху работата на експертите влияе доброто заплащане.
- Изключително важно е в съзнанието на експерта да се формира схващането, че доброто заплащане той дължи на ведомството, че винаги той му остава дължник по отношение на интелектуални усилия, които употребява в работата си. Ако това не се постигне, дори сегашните заплати на експертите от МРРБ да се умножат с коефициент 3, резултататът ще бъде "не е луд, който изяжда зелника...."
В заключение може да се каже, че едновременното осигуряване на двете условия, за които стана въпрос, със сигурност ще намали до минимум вероятността ВАС и занапред да отменя незаконосъобразни актове на МРРБ.
- Неотдавна публикувахте критична статия по отношение на някои указания, дадени от министъра на регионалното развитие и благоустройството по прилагане на закона за камарите (ЗКАИИП). Тук ли съсредоточавате сега усилия?
- И да и не. Може би най -точната формуллировка е процес на прегрупиране на силите. Въпросът със ЗКАИИП е далеч по сложен от Наредба № 7 ПНУОВТУЗ, най-малкото заради това, че в случая се касае за закон, а не за подзаконов нормативен акт. Ще се наложи да бъдат провокирани и медиини изяви и да се вдигне необходимо количество шум. По отношение на тези,които могат да осъществят пряка намеса, това едва ли ще даде решаващ ефект, като се вземе под внимание колко несериозно гледат на медиите и колко малко от обема на общественото пространство заемат проблемите на нашата гилдия. Но идват избори и в политическото пространство също се наблюдава прегрупиране на силите - имам предвид действителни сили, лица и групировки, които с оглед завоюване на нови или запазване на съществуващи позиции могат да се окажат в ситуация, при която и най-малката подкрепа да е от значение. В този момент не бива да имаме нищо против да им я дадем, разбира се, при добре изпипани гаранции.
В известен смисъл допуснах грешка. В статията, за която питате, казвам повече, отколкото е необходимо. Не си правя илюзии. Зная, че както аз наблюдавам, така и мен наблюдават. Не трябва особена проницателност за да се направи извод относно направленията, където може да се направи пробив и да се замахне надалеч в преследването на цели. Така сам лиших себе си и съмишлениците си от фактора внезапност, на който обикновено разчитам.
- Какъв Ви е проблемът със ЗКАИИП?
- Самият закон съдържа засукани положениия, които могат да се разбират двояко и понеже за легислатурата този закон урежда нова материя, появила се като следствие от промените, настъпили след 10.11.1989г. няма установена практика. С други думи - липсва информация за приложени на заложени в него правни принципи, върху която да се прави интерполация.
От друга страна за осъществяването на проектирането и протичането на инвестиционния процес в строителството, както и за осъществяване на самото строителство, ЗКАИП, като че не представлява бариера. За отделния индивид (по смисъла на §1 от ДР на ЗКАИП, наречен проектант) впримчен в странните му разпоредби, този закон е непосилно бреме. За съжаление обаче индивидът, за който става дума, не е в състояние да финансира изграждането на силно ядро от експерти, които да проведат офанзива по променянето (или може би отменянето изцяло) на ЗКАИИП. Все пак, при умел разяснителен процес, със сигурност ще бъдат ангажирани достатъчно силни във финансово отношение лица, на които този закон има потенциалната възможност да пречи или най-малкото отнема сегмент от пазара, който им принадлежи. Едва след като този ангажимент е закрепен твърдо, ще настъпят условия за оперативни действия.
Откакто публикувах въпросната статия имам многократни контакти с колеги, изразяващи различни негативни мнения по свързаната със ЗКАИИП практика. Повечето от тях вече са членове на самите камари, но масата им е далеч под критичната. За сега единственото, на което можем да се опираме, са думите от един протестантски псалм - цитирам по памет:
"Благодарим ти Господи, че не удовлетвори молбите ни за успех... Разбираме изпитанието ти, да ни дадеш сили да се уповаваме във вярата в тебе, Господи и сами да постигнем това, което си ни дал."
В крайна сметка се връщам към първоначално зададения въпрос и от своя страна питам: нима тържеството на едно законно право, се обезценява от факта, че е добито с усилията на един независим експерт?
Разговаря
Ленко ПЕТКОВ