Durante la primera mitad del siglo XX nuestro país había consolidado una relación bilateral muy estrecha con Gran Bretaña, sobre la base del intercambio de productos alimenticios por manufacturas, desde fines del siglo pasado. Sin embargo, en los años previos a la Segunda Guerra Mundial, los EEUU comenzaron a producir nuevos bienes de gran consumo y maquinarias y a venderlos masivamente a Argentina, ocupando porciones crecientes del comercio de importación, tradicionalmente británico. A diferencia de lo que ocurría con Gran Bretaña, esta nueva corriente de intercambio comercial carecía de una equitativa reciprocidad, dado que la producción argentina de alimentos era semejante a la norteamericana (incluso ambas competían por el mismo mercado consumidor europeo). Por otra parte, EEUU no era solamente acreedor de Argentina, sino también de Gran Bretaña: en el periodo de entreguerra, los norteamericanos le vendieron 3 veces más de lo que le compraron.
Por estos motivos se produjo una relación triangular Argentina-Gran Bretaña-EEUU que no se compensaba trilateralmente, con un déficit que era cubierto solo en parte por las inversiones netas de capitales norteamericanos a nuestro país. El bilateralismo angloargentino tardo en sucumbir, debido a la mutua necesidad de preservar la "relación especial". Una de las primeras reacciones concretas en este sentido fue la firma del Tratado Oyhanarte-D'Abernon en septiembre de 1929, bajo la consigna de la SRA de "comprar a quien nos compra".
La política económica ejecutada hasta la Segunda Guerra estuvo condicionada por las presiones externas e internas. En el ámbito externo, estas derivaban de: la inserción de Argentina en la relación triangular mencionada; la Depresión mundial posterior a la crisis financiera de 1929; la desvalorización de los artículos exportables primarios en relación con los industriales, que comenzó en la primera posguerra, vinculada con el exceso general de oferta de las zonas templadas y con la retracción creciente de la demanda europea.
En el ámbito interno, los condicionamientos estuvieron dados, por un lado, por las violentas repercusiones de la caída del poder de compra de nuestras exportaciones y de la capacidad de importar, sobre el nivel de ocupación e ingresos, sobre el balance de pagos y sobre las finanzas públicas; por otro, a partir del accionar de los grupos políticos hegemónicos en defensa de sus intereses.
La intervensión directa del Estado en los asuntos económicos sería la conducta recurrente en los quince años que nos proponemos analizar
.Con el antecedente de haber abandonado el patrón de oro a fines de 1929 y la aplicación de una elevación general de las tarifas aduaneras a mediados de 1931, en octubre de ese año el gobierno del general Uriburu sancionó el Control de Cambios. Conjuntamente con la elevación de los derechos arancelarios, se pretendía a su vez una importante reducción del volumen de importaciones.
Debido al incremento de estas demandas insatisfechas, el ministro de hacienda del presidente Justo, Federico Pinedo, introdujo dos variantes en noviembre de 1933: la negociación de empréstitos de desbloqueo y la reforma del sistema de control, desdoblándose el mercado cambiario en libre y oficial (hasta 1936). A partir de 1934 comenzó un mejoramiento evidente de la balanza comercial, lo que, junto a la afluencia sostenida de capitales extranjeros, condujo a la apreciación del peso en el mercado libre.
Hasta 1936 la política había sido delineada en atención a los problemas coyunturales; en 1935 coexistían billetes de 3 o 4 tipos. La existencia de varios organismos de control y de medidas básicamente inorgánicas impulsó al gobierno a efectuar una amplia reforma monetaria y bancaria a través de la cual se pudieran regular también los movimientos de cambios. El proyecto de Banco Central fue encomendado al experto y financista británico Sir Otto Niemeyer. Conjuntamente con la instalación de ese banco, se creó el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias para restablecer los activos de varias instituciones financieras, cuya “transitoriedad” inicial se prolongó hasta 1946.
Las cuatro funciones básicas del Banco Central eran regular el crédito, mantener la estabilidad monetaria, ejercer el monopolio de la emisión y ser el banquero del Estado.
En materia impositiva, se produjo una reorganización e incremento de las cargas desde 1931, partiendo del establecimiento de otra medida “transitoria” -el impuesto a los réditos- con la finalidad de incrementar los ingresos fiscales. El Estado intervencionista requirió no sólo mayores recursos, sino también una disponibilidad centralizada de los mismos. La reorganización con eje en Buenos Aires trajo aparejado un gran malestar provincial
En 1932, en Ottawa, Gran Bretaña consagró el sistema de “preferencia imperial” para la adquisición de productos de sus Dominios; las amenazas de 1929 (tratado D’Abernon) se hicieron realidad entonces, concretándose la imposición de cuotas a las importaciones de carne argentina.
Frente a esta presión y a la de los ganaderos argentinos, el presidente Justo envió en misión especial el vicepresidente Julio Roca para lograr un acuerdo que consiguiera la mayor cuota de carne enfriada posible. Finalmente, el convenio contempló todos los pedidos del Reino Unido: asignación especial de divisas, desbloqueo de los fondos, reducción de los aranceles aduaneros para le carbón y el “tratamiento benévolo” de sus capitales. Además, por un ofrecimiento argentino, se estipuló que el producido de las exportaciones argentinas a Gran Bretaña se gastara íntegramente en ese país. Por el lado argentino, el fracaso fue evidente ya que Gran Bretaña no accedió a garantizar una cuota fija de carne enfriada ni a otorgar un mayor control de un comercio de carnes a las empresas argentinas.
El Tratado Roca-Runciman fue causa de polémicas discusiones entre 1933 y 1938. En el senado se produjo un prolongado debate, popularizado como “de las carnes”, que tuvo su culminación con el asesinato de uno de los críticos del acuerdo en el propio recinto.
Fue la política bilateral seguida con su más poderoso cliente la que ejerció una mayor influencia sobre la política cambiaria y comercial argentina; el bilateralismo tendió a agravar aún más la difícil posición económica en los años ’30, agravando el desequilibrio comercial con EEUU.
En noviembre de 1933 los ministros de hacienda y de agricultura de Justo, Pinedo y Duhau, dieron a conocer un conjunto de medidas sobre las finanzas y la producción que pasó a llamarse “Plan de Acción Económica Nacional”. Se trataba de una serie de normas surgidas del nuevo perfil internacionalista del Estado. Los temas principales eran la conversión de la deuda interna, la modificación del control de cambios vinculada a los precios de los productos agrarios, la creación de dos juntas: la Junta Reguladora de Granos (fundamental para la política agraria, ya que compraba granos a un precio básico que cubriese los costos de producción) y la Junta Nacional de Carne.
En la creencia de que "un desocupado produce otro desocupado" el Estado decidió encarar una serie de obras públicas, destacándose la construcción de carreteras.
La industria argentina “moderna” se inició realmente en las postrimerías de la década del ’20 con una notable influencia de firmas extranjeras y locales (con apoyo financiero y técnico internacional) que desplegaron un elevado nivel de inversión industrial. Entre 1936 y 1938 se recibió otra oleada de inversiones extranjeras industriales, muchas de las cuales eran de origen norteamericano.
Las medidas puestas en práctica por el Estado estimularon la expansión del sector (que pudo hacerlo sobre la base de la capacidad preexistente), fundamentalmente en cuanto a las políticas cambiaria y comercial establecidas en función de Gran Bretaña.
La oligarquía agroexportadora fuertemente vinculada a la hegemonía británica sobre la economía argentina y reforzada en el poder mediante el golpe de Estado de 1930, inauguró a partir de entonces el intervencionismo de Estado. Su política económica constituyó inicialmente una mera reacción contra la crisis, en defensa de la estructura socioeconómica tradicional y de los intereses extranjeros, de lo cual el Pacto Roca-Runciman constituyó una clara muestra, al igual que la política cambiaria. Junto a sus lazos tradicionales con Gran Bretaña, fueron creciendo relaciones cada vez más estrechas con EEUU y los grupos industriales, mercantiles y financieros, cuya influencia política se hizo sentir marcadamente sobre la conducción del Estado.
Los años transcurridos durante la Segunda Guerra Mundial se caracterizaron por una fuerte contracción del comercio exterior y por la desintegración total del sistema argentino de comercio multilateral.
En esta coyuntura, la relación triangular Argentina-Gran Bretaña-EEUU llegaría a una enorme tensión. Gran Bretaña acumuló importantes deudas con EEUU, cuyo pago quedó diferido hasta el fin de la guerra; por otro lado, acordó con Argentina la continuidad del aprovisionamiento de alimentos, pero, en lugar de abonarlos en efectivo, estos importes eran acreditados en Londres. Al hacerse cargo el Estado argentino del pago a frigoríficos y exportadores por los valores vendidos a Inglaterra, se fue acumulando una importante cantidad de libras bloqueadas en el Banco de Inglaterra (que serían empleadas en la nacionalización de los FFCC durante el gobierno peronista). De este modo, mientras se reunía un fuerte superávit en el “área de la libra”, quedaba sin poder saldarse un importante déficit con EEUU por carencia de divisas.
Una de las consecuencias de este fenómeno fue la dificultad evidente de orientar el comercio de importación hacia los EEUU, que era el único centro de aprovisionamiento de insumos vitales para el país. Otra de las consecuencias fue que esta situación de relativo aislamiento dio impulso a la sustitución de importaciones por las industrias locales.
El “Plan de Reactivación Económica” elaborado por el ministro Pinedo en 1940 fue una manifestación de tal realismo. Se trata de la primera planificación orgánica de más largo aliento, sobre la base del impulso del sector industrial, con el objeto de sustituir importaciones y ocupar mano de obra. Las férrea posición encontrada en la Cámara de Diputados terminó con la renuncia del funcionario de la administración Ortíz.
Sin embargo, algunas de sus ideas básicas se aplicaron durante estos años, aún después del golpe de Estado de junio del ’43 que, más que cambios drásticos en la política económica, parece haber implicado la intensificación del intervencionismo en las líneas ya marcadas, aunque con un sesgo más pretendidamente nacionalista.
Durante la guerra se debió afrontar una difícil e imprevisible situación internacional que terminó con la hegemonía británica en Argentina, con la nacionalización de los FFCC como broche final. Se afianzó la expansión de la industria liviana de capitales nacionales y extranjeros, especialmente norteamericanos. Desde 1943 sectores golpistas del ejército consolidaron un gobierno que encaró férreamente el proceso nacionalista-indutrial, a través de la acción del Banco de Crédito Industrial, del incremento de las industria militares y otras medidas. Al finalizar el conflicto bélico y vislumbrarse la recomposición de la economía internacional, el gobierno argentino enfrentó dos alternativas claras: o se protegía las industrias que el país había desarrollado o se permitía que la competencia externa recuperase el mercado perdido. A partir de la creación del Consejo Nacional de Posguerra (agosto de 1944), la opción quedó totalmente dirimida: el gobierno peronista sería el encargado de proteger y fomentar las industrias durante la paz.