E-MailEXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
Proc. nº SS: 1156-1
Suspensão de Execução de Liminar
Requerente: Estado de Alagoas
Requerida: Decisão do Tribunal de Justiça de Alagoas
Memorial da Impetrante
ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE ALAGOAS - AMPAL, pessoa jurídica de direito privado, que reúne e defende os interesses dos Procuradores e Promotores de Justiça do Estado de Alagoas, ativos e inativos (art. 2º, "b", de seu Estatuto), funcionando há mais de 01 (um) ano, com Estatuto registrado no Tabelionato de Notas do 4º Ofício, sob o nº 2326/75, e alterações publicadas no DOE, edição de 09 de agosto de 1975 , inscrita no CGC(MF) sob o nº 12.372.835/0001-51, com sede na rua do Comércio, nº 181 - Edf. Banco Econômico, 10º Andar, Centro, nesta Capital, através de seu advogado legalmente constituído (doc.01) Bel. Alfredo de Oliveira Silva, brasileiro, advogado, inscrito na OAB/AL sob o nº 3983, com escritório jurídico na rua do Comércio, nº 181 - 10º Andar, Centro, nesta Capital, onde recebe intimações, comparece perante essa SUPREMA CORTE DE JUSTIÇA, independente de audiência concedida, mas sob o fundamento do § 1º, do art. 297, do Regimento Interno dessa Corte de Justiça, utilizando-se do procedimento do memorial, único extraprocessual, admissível na hipótese, in concreto, nos autos de nº SS : 1156-1, referente ao PEDIDO DE SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO DE LIMINAR interposto pelo ESTADO DE ALAGOAS, para levar subsídios necessários à apreciação da pretensão formulada pela pessoa jurídica de Direito Público suso referida:
I - DA EXPOSIÇÃO FÁCTICA
1- A peticionária impetrou MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO PREVENTIVO contra atos do EXCELENTÍSSIMO SENHOR GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS e do PRESIDENTE DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO, sob o fundamento de que o envio e a tramitação da proposta de Emenda à Carta Política Estadual de nº 18/96, eram flagrantemente inconstitucionais, tanto no aspecto formal como no material, cujos fundamentos encontram-se expostos e deduzidos na cópia da inclusa petição inicial (doc.02).
2- Analisadas as condições necessárias da ação e identificados os pressupostos necessários para deferimento do provimento provisório, o Exmº. Sr. Desembargador Relator (Juiz Convocado) Nelson Rodrigues Correia, do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, despachou-a nos seguintes termos (DOE, edição de 28.11.96- doc.03-):
"Trata-se de Mandado de Segurança Coletivo Preventivo impetrado pela ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE ALAGOAS, através de advogado legalmente constituído, contra atos do Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Alagoas e do Excelentíssimo Presidente do Poder Legislativo, sob o fundamento de que a proposta de Emenda Constitucional nº 18/96, encaminhada pelo Chefe do Executivo, é formal e materialmente inconstitucional.
Em extensa exordial faz completo relato dos processos legislativos iniciados pelo Governador do Estado, no sentido de fazer inserir no teto vencimental constitucional, atualmente, fixado em R$ 6.000,00 (seis mil reais), as vantagens de caráter pessoal, conforme a proposta de nova redação do art. 49, II, da Carta Política Estadual.
A impetrante demonstra a sua condição de substituta processual, para promover a defesa dos interesses dos membros do Ministério Público Estadual, com respaldo no ordenamento Constitucional Pátrio. Demonstrou, também a legitimidade passiva das autoridades apontadas como coatoras - GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS E PRESIDENTE DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA.
Reconheceu a competência deste Tribunal para julgar o presente mandamus, por força das prescrições contidas no art. 133, IX, letra "e", da Constituição Estadual.
A questão em apreço reside na proposição de Emenda à Constituição manifestamente inconstitucional nº 18/96, que visa alterar a redação do art. 49, II, da Constituição Estadual. Na análise da documentação acostada, bem assim da narrativa da impetrante vislumbram-se que o processo legislativo encontra-se eivado de ilegalidade e inconstitucionalidade.
A ilegalidade apresenta-se pela interposição de requerimento de reexame da proposta de Emenda à Constituição nº 18/96, com ofensa ao previsto no art. 134, § 2º, da Resolução 369, de 11 de janeiro de 1996, pois somente confere legitimidade para audiência da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, ao autor da proposta rejeitada, jamais ao Parlamentar que pleiteou - Dep. Washington Luiz, portanto, maculado se encontra o ato pré-ordenado de reexame da matéria por ausência de legitimidade.
Ademais, a Emenda Constitucional nº 18/96, constitui renovação de idêntica proposta anteriormente encaminhada pelo Chefe do Executivo e arquivada pelo Chefe do Legislativo, por ser manifestamente inconstitucional. Por esta razão, a apreciação da Emenda Constitucional nº 18/96, pela Casa Legislativa vai de encontro as prescrições do art. 60, § 5º, da Carta Magna, e ao art. 85, § 4º, da Carta Política Estadual.
No tocante a inconstitucionalidade material, ou seja a possibilidade de redução, com a inclusão das vantagens de ordem pessoal, no teto vencimental, trago, neste momento, as considerações finais do Min. Celso Mello, ao final de seu despacho na ADIN 1396-1, de Santa Catarina, in verbis:
"Assim sendo, tendo presentes as razões ora expostas e os motivos de urgência invocados, defiro, ad referendum do Egrégio Plenário deste Tribunal (RISTF, art. 21, V), a medida cautelar postulada pelo Partido dos Trabalhadores e suspendo, em conseqüência, a eficácia e a aplicabilidade do Decreto nº 624, de 08/01/96, editado pelo Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Santa Catarina, observando, no que concerne particularmente ao art. 4º, caput, desse mesmo ato estatal, que não deverão ser consideradas na aferição do teto constitucional pertinente ao servidores do Poder Executivo Estadual (remuneração paga a Secretário de Estado) as vantagens pecuniárias de caráter individual ou de natureza pessoal, nesta incluídos os adicionais de tempo de serviço (ADIN nº 13-DF)".
Na espécie, a impetrante bem demonstrou a ameaça grave e séria as garantias da irredutibilidade de vencimentos e proventos e ao direito adquirido, enfocando, com muita presteza os pressupostos para concessão do provimento provisório, razão pela qual defiro a liminar requerida, a fim de suspender o processo legislativo de que trata a Emenda Constitucional nº 18/96, dada a ilegalidade e inconstitucionalidade que se apresentam flagrantemente.
Notifique-se as autoridades apontadas como coatoras. Promovam-se as intimações necessárias.
Publique-se e Cumpra-se.
Maceió (AL), 28 de novembro de 1996
NELSON RODRIGUES CORREIA-Relator
3- O Parlamento Estadual, apesar de regularmente intimado, através do ofício nº Of. DAJ.1107, de 29 de novembro de 1996 (doc.04), do provimento provisório acima transcrito, permitiu que o Plenário da Casa Legislativa prosseguisse na prática dos demais atos pré-ordenados para consecução do processo legislativo, culminando, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 15/96, publicada no DOE, edição de 03 de dezembro de 1996 (doc.05), objeto da proposta de Emenda à Constituição nº 18/96.
4- Esta postura adotada pelos membros do Poder Legislativo Estadual, por constituir ofensa à autoridade da decisão liminar, concedida pela Colenda Corte de Justiça do Estado de Alagoas, ensejou, por parte da peticionária, a interposição de RECLAMAÇÃO, com fundamento no art. 353, do RITJAL, para garantir a autoridade da ordem judicial, conforme se pode verificar da cópia inclusa (doc.06).
5- Irresignado com o decisum, o ESTADO DE ALAGOAS, através de seu representante judicial, comparece perante essa Corte Maior de Justiça, sob o fundamento do art. 4º, da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964, postulando a Suspensão de Execução de Liminar.
6- Fundamenta a sua pretensão em quatro premissas: a) Violação da Ordem Jurídica Processual; b) Inexistência de Direito Líquido e Certo; c) Afronta a Princípio Constitucional; d) Lesão à Ordem e à Economia Públicas.
7- Inobstante a fragilidade de argumentos, necessária se faz a demonstração do óbvio. A previsibilidade de suspensão de execução de liminar prevista no art. 4º, da Lei 4.348/64, condicionou a sua procedência a necessidade de evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e a economia públicas. Posteriormente, as Cortes de Justiça elasteceram a interpretação, fazendo inserir no conceito de ordem pública o de "ordem administrativa em geral".
8- De fácil intelecção é a não-permissividade de suspensão de execução de liminar, sob a ótica de hipóteses não elencadas no art. 4º, da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964. Quando os fundamentos forem outros, como no caso sub examine, é de admitir-se a interposição do agravo regimental, mas jamais o pedido de suspensão de execução de liminar previsto na Lei acima referida, e secundado pelo art. 297, do RISTF.
9- Neste diapasão é a posição do Prof. Celso Agrícola Barbi, em sua obra "DO MANDADO DE SEGURANÇA, 7ª Ed., Edit. Forense, p. 183,in verbis:
"No caso de decisão concessiva, distingue ele, conforme o fundamento da impugnação: se este for a necessidade de evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o recurso será o pedido de suspensão de execução previsto no art. 4º da Lei nº 4.348, de 26.6.64, para o Presidente a que caiba julgar o futuro recurso contra o julgamento do mandado.
Mas, se o fundamento for outro, v.g., a falta do fumus boni juris, ou do periculum in mora, o recurso será o agravo de instrumento, caso a decisão seja de juiz singular; e de agravo regimental, caso a decisão seja de relator de mandado de competência originária de Tribunal".
10- In casu, as três primeiras premissas suscitadas pelo ESTADO DE ALAGOAS não se adaptam às hipóteses legais para suspensão do provimento provisório, razão pela qual não devem ser consideradas por Vossa Excelência na apreciação da pretensão, até porque a "suspensão de execução de liminar "constitui medida extrema e excepcionalíssima, dada a autoridade que se deve conferir ao decisum dos Tribunais Locais.
11- Quanto à ordem e à economia públicas, muito bem sabe Vossa Excelência dos maus momentos que atravessou o Judiciário Local, face à intransigência do Chefe do Executivo Estadual em cumprir provimento provisório, e, em seguida, provimento definitivo dessa Suprema Corte, que determinava o cumprimento de preceito constitucional para garantir a independência da Justiça Alagoana; Ademais, inadmissível falar-se em grave lesão à ordem e à economia, pois a proposta de Emenda à Constituição de nº 18/96, que resultou na Emenda Constitucional de nº 15/96, mesmo com o processo legislativo suspenso, por força da liminar, só terá eficácia em JANEIRO DE 1997 (v. doc. 05).
12- Ad argumentantum tantum, é de registrar-se que o Ministério Público Alagoano, através da Procuradoria Geral de Justiça, teve a necessidade de impetrar MANDADO DE SEGURANÇA, para garantir o cumprimento do art. 168, da Constituição Federal, que assegura o repasse da parcela duodecimal até o dia 20 de cada mês, dada a ausência de cumprimento voluntário dessa garantia constitucional. Sabe Vossa Excelência que esta providência foi também adotada pelo Tribunal de Justiça local para garantir a independência do Judiciário, mediante ação originária proposta junto a essa Corte Maior de Justiça.
13- São estas ações do Chefe do Executivo, Douto e Sábio Julgador, que afrontam a ordem constitucional da nossa unidade Federada. O provimento provisório guerreado pelo Estado de Alagoas atua de forma inversa, porquanto visa, unicamente, restabelecer o verdadeiro Estado Democrático de Direito tão achincalhado pelos atos das autoridades estatais.
14- A desobediência à ordem constitucional é tão flagrante, que o próprio Chefe do Executivo já declarou que a proposta de Emenda à Constituição era flagrantemente inconstitucional, contudo, a sua ação representava um gesto político e atendia aos reclamos do Governo Central.
15- Destarte, apenas para conjecturar, suspensa a execução da liminar, estaremos reconhecendo como intocáveis e inatingíveis os atos dos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo, especialmente, quando eivados de ilegalidade e inconstitucionalidade.
16- Apesar de não comportar discussão sobre a admissibilidade ou não mandamus, por intermédio da presente via, permita-nos Vossa Excelência trazer à colação, mediante itens específicos, as circunstâncias fácticas e legais que ensejaram a instauração da quaestio juris.
II - DO SUPORTE FÁCTICO ENSEJADOR DO MANDAMUS IMPETRADO JUNTO AO TJ/AL.
17- O Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Alagoas, inicialmente, através do ofício nº 385/96.01.1, datado de 30 de setembro de 1996, encaminha ao Poder Legislativo, por força da prerrogativa contida no art. 85, II, da Constituição Estadual, proposta de Emenda que altera a redação do inciso II, do artigo 49, da Carta Política Estadual, iniciando com este ato o processo legislativo, consoante se verifica da publicação constante do DOE, edição do dia 22 de novembro de 1996 (doc. 07).
18- Submetida a proposta à Procuradoria Geral da Assembléia Legislativa, esta emitiu o parecer nº 136-045, que conclui pelo arquivamento da referida proposta por ser manifestamente inconstitucional, cuja ampla fundamentação se encontra no parecer publicado no DOE, edição do dia 22 de novembro de 1996 (v. doc. 07).
19- Com respaldo no parecer suso aludido, o Excelentíssimo Presidente do Poder Legislativo Estadual negou seguimento à proposta de Emenda Constitucional, aprovando na totalidade a promoção da Procuradoria da Assembléia Legislativa, dada a farta e robusta fundamentação, conforme despacho publicado no DOE, edição do dia 22/11/96 (v. doc.07).
20- Irresignado com a manifestação da Presidência da Casa Legislativa, o eminente Deputado Estadual Washington Luiz requereu audiência da 2ª Comissão de Constituição, Justiça e Redação, em grau de recurso, conforme consta do DOE, edição dia 23.11.96 (doc.08).. Esta pretensão recebeu o seguinte despacho da Presidência do referido Parlamento:
" O requerimento é intempestivo. A emenda de que trata o recurso foi arquivada, o que ensejou a remessa de nova proposta de Emenda Constitucional que tomou o nº 18/96, nego seguimento ao Recurso" (DOE, edição do dia 23.11.96).
21- Bem se observa do r. despacho, o acerto da decisão que determinou o arquivamento da proposta de emenda constitucional, como também a renovação de idêntica proposta pelo Chefe do Executivo, porquanto já se refere o Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembléia Legislativa à Emenda nº 18/96.
22- A nova proposta de Emenda à Constituição do Estado de Alagoas, a que se referiu o Presidente do Poder Legislativo, foi encaminhada através do ofício s/n, datado do dia 18 de novembro de 1996, lavra do Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Alagoas, conforme publicação no DOE, edição do 22.11.96 (v. doc.03). Submetida a renovada e idêntica proposta de Emenda Constitucional à Procuradoria Geral da Assembléia Legislativa, cuja finalidade é fixar novo limite de remuneração, com drástica redução vencimental, recebeu igualitária reprimenda da Procuradoria Geral do Parlamento Estadual, que assim concluiu, verbis:
"Do exposto, é o parecer pelo arquivamento da matéria, por inconstitucionalidade com relação ao princípio da Carta Federal da irredutibilidade de vencimentos, bem como, da inadmissibilidade da apresentação de matéria idêntica, rejeitada ou prejudicada em sua tramitação, na mesma sessão legislativa" (v. doc. 03 - DOE, edição 22.11.96).
23- Fulcrado na promoção da Procuradoria Geral da Assembléia Legislativa, o Exmº. Sr. Presidente do Poder Legislativo, em despacho publicado no DOE, edição dia 22.11.86, determinou o arquivamento da proposta de Emenda Constitucional. nº 18/96.
24- Mais uma vez irresignado com sábia e justa decisão do Presidente do Parlamento Estadual, que determinou o arquivamento da proposta de Emenda Constitucional nº 18/96, o Deputado Washington Luiz busca audiência da 2ª Comissão de Constituição, Justiça e Redação, com base no art. 134, I, da Resolução nº 369, de 11.01.93. Deferido por tempestivo, o aludido Parlamentar requereu a realização de reunião extraordinária da referida Comissão para o dia 21 de novembro de 1996, através do requerimento nº 333/96, o qual foi deferido, consoante se verifica da publicação no DOE, edição do dia 22.11.96.
25- Estes atos resultaram no restabelecimento do processo legislativo eivado de ilegalidade e inconstitucionalidade, ensejando, portanto, a impetração da segurança pela peticionária. .
III - DA LIQUIDEZ E CERTEZA DO DIREITO DEMONSTRADAS JUNTO AO TJ/AL.
26- Na ação constitucional de Mandado de Segurança há que se observar como uma das condições a existência da liquidez e certeza do direito. No caso em espécie, a quaestio juris reside na ilegalidade e inconstitucionalidade da tramitação da Emenda Constitucional nº 18/96, de iniciativa do Chefe do Executivo Estadual , que ameaça reduzir os vencimentos dos membros do Ministério Público do Estado de Alagoas, bem assim dos demais agentes públicos e políticos do Estado, com atos que impulsionaram o processo legislativo.
27- A certeza e liquidez do direito dos membros do Ministério Público residem no princípio da irredutibilidade de vencimentos consagrado na Carta da República, em seu art. 128, § 5º, I, letra "c".
28- A matéria da irredutibilidade de vencimentos tem sido analisada reiteramente pelo Supremo Tribunal Federal, por força dos incessantes atos dos Governantes de desobediência ao princípio constitucional da irredutibilidade. Tanto é verdade que o eminente Procurador da Assembléia Legislativa Dr. Mendes de Barros, em parecer sobre as idênticas propostas de emenda constitucional, publicados no DOE, edição do dia 22.11.96, faz transcrever diversos julgados, bem assim a íntegra do voto proferido pelo Ministro Celso Mello, referendado, à unanimidade, pelo Plenário da Corte Superior, na Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido dos Trabalhadores contra ato do Governador do Estado de Santa Catarina (v. doc.07), sendo, portanto, desnecessária a sua transcrição literal.
29- No caso específico da proposta da Emenda Constitucional nº 18/96, a finalidade é alterar a redação do inciso II, do art. 49, da Constituição de Alagoas, o qual passaria a ter a seguinte redação:
Art. 1º - O inciso II, do art. 49, da Constituição do Estado de Alagoas passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 49 - São direitos comuns assegurados aos servidores da Administração Direta, civis ou militares, Autárquica e Fundacional púbica:
I - ..................................................................
II - piso vencimental nunca inferior 1/40 (um quarenta avos) do maior vencimento base ou soldo, e limite máximo de remuneração auferível pelo cargo, função ou emprego ocupado, correspondente, em cada Poder, ao valor devido como remuneração em espécie, a qualquer título, ao Secretário de Estado, ao Deputado Estadual e ao Desembargador, respectivamente, inclusive vantagens de caráter individual, ressalvadas a gratificação natalina e a remuneração de férias."
Art. 2º - Esta Emenda entrará em vigor na data de sua publicação, tendo eficácia a partir de 1º de janeiro de 1997.
30- Constata-se da proposta de Emenda Constitucional nº 18/96, que a pretensão é reduzir os vencimentos com a inclusão, no teto vencimental atual de R$ 6.000,00 (seis mil reais), das vantagens de ordem individual.
31- A inclusão das vantagens de ordem individual na proposta de Emenda Constitucional que visa fixar o teto vencimental constitui proposta manifestamente inconstitucional, porquanto ofende não só a garantia de irredutibilidade de vencimentos dos membros do Ministério Público, mas também a idêntica garantia conferida a todos os servidores públicos civis e militares (art. 37, XV, da Carta da República).
32- Essa corte Suprema fixou jurisprudência no sentido de que as vantagens ditas pessoais ou de caráter individual são imunes ao teto, não integram os vencimentos e, por conseguinte, os proventos. Inúmeras são decisões sobre a matéria, mas reproduzi-las tornaria enfadonha a presente exordial. Porém, por se tratar do despacho mais recente daquela corte, permita-nos a transcrição de excertos do r. despacho do Min. Celso Mello na ADIN 1396-l, de Santa Catarina, in verbis:
"Ocorre, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADIn nº 14-DF. Rel. Min. Célio Borja (RTJ 130/475), firmou orientação no sentido de que o teto constitucional fixado em tema de remuneração funcional não compreende vantagens pecuniárias de ordem pessoal, tais como os adicionais por tempo de serviço, por exemplo.
As vantagens de caráter individual - precisamente pela singularidade de que se reveste (anuênios, triênios, quinquênios, v.g.) - não se qualificam como valores incluiveis no cômputo do limite remuneratório máximo a que e refere o texto constitucional em seu art. 37, XI, eis que, conforme adverte o saudoso Hely Lopes Meirelles ("Direito Administrativo Brasileiro), p. 405, 17ª Ed. 1992, Malheiros), essa particular modalidade de gratificação assume caráter eminentemente pessoal, circunstância esta que lhe confere expressão de absoluta neutralidade para efeito de consideração de teto remuneratório.
Isto significa que o Poder Público, nem mesmo mediante lei, poderá, sem incidir em possível inconstitucionalidade, fixar, para efeito do teto constitucional (CF, art. 37, XI), um valor global que também abranja para efeito de seu cômputo, vantagens de ordem meramente individual".
O eminente Min. Celso Mello conclui o r. despacho nos seguintes termos, verbis:
"Assim sendo, tendo presentes as razões ora expostas e os motivos de urgência invocados, defiro, ad referendum do Egrégio Plenário deste Tribunal (RISTF, art. 21, V), a medida cautelar postulada pelo Partido dos Trabalhadores e suspendo, em conseqüência, a eficácia e a aplicabilidade do Decreto nº 624, de 08/01/96, editado pelo Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Santa Catarina, observando, no que concerne particularmente ao art. 4º, caput, desse mesmo ato estatal, que não deverão ser consideradas, na aferição do teto constitucional pertinente aos servidores do Poder Executivo estadual (remuneração paga a Secretário de Estado) as vantagens pecuniárias de caráter individual ou de natureza pessoal, nesta incluídos os adicionais de tempo de serviço (Adin nº 13-DF).
33- A título ilustrativo, vejamos a posição do jurisconsulto Alagoano Pontes de Miranda, antes mesmo do advento da Constituição de 1988, em seus Comentários a Constituição de 1967, III, p. 433, in verbis:
" Os vencimentos dos funcionários públicos estáveis, que são os de que cogita o art. 99, não podem ser diminuídos, porque seria ilusória a estabilidade. As únicas diferenças entre os vitalícios e eles estão em que não cabe contra aqueles processo administrativo para a perda do cargo, nem se pode suprimir o cargo. Assim, a estabilidade, a que se refere o art. 103, II, e a indemissibilidade sem processo administrativo, em que se assegure ampla defesa, ou sem sentença judiciária, mais a garantia da disponibilidade, se extingue o cargo. A disponibilidade e com vencimentos integrais e aproveitamento obrigatório conforme art. 99, § 2º. Não pode o funcionário público estável sofrer diminuição nos vencimentos se a lei os deu, foi o que o Estado reputou indispensável, como contraprestação, para absorção da atividade do funcionário público"....
34- Apesar da não-previsibilidade da garantia da irredutibilidade de vencimentos, na Carta Política de 1967, o mestre Pontes de Miranda já sustentava a impossibilidade de se estabelecer diminuição nos vencimentos. Este posicionamento agora se encontra literalmente consignado na Carta Magna; portanto, qualquer proposta neste sentido é manifestamente inconstitucional.
35- Infere-se de todo o exposto, que as vantagens de caráter pessoal, adquiridas nos termos da lei e segundo a Lei Maior incorporadas ao patrimônio do funcionário, passam a constituir o denominado direito adquirido. Portanto líquido e certo é o direito dos membros do Ministério Público Alagoano de não sofrerem com a ameaça séria e grave, que se apresenta por intermédio dos atos do Chefe do Executivo Estadual e do Parlamento Alagoano, com a tramitação do processo legislativo de Emenda Constitucional de nº 18/96, a futura redução vencimental.
IV - DA ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS ENFRENTADAS PERANTE DO TJ/AL..
36- O texto constitucional do Estado de Alagoas assegura ao Governador do Estado a iniciativa do processo legislativo de Emenda a Constituição, ex vi do art. 85, II., o qual se inicia com a remessa da proposta à Casa Legislativa.
37- Por força da prerrogativa constitucional, o Excelentíssimo Senhor Governador, através do ofício nº 385/96.01.1, datado de 30 de setembro de 1996, encaminhou proposta de emenda à Constituição, a qual conforme ficou amplamente especificado no item II, desta petição, foi arquivada, por ser manifestamente inconstitucional. Buscando o reexame, pela Comissão de Constituição, Justiça e Redação, através de requerimento do Dep. Washington Luiz, este foi indeferido pelo Presidente da Casa Legislativa por intempestivo, tudo conforme amplamente demonstrado no item desta petição acima referido, e provado pelas publicações do DOE, edição do dia 22 de novembro de 1996 (v. doc.07).
38- Não satisfeito com a aplicação da reprimenda que estava bem a merecer a proposta manifestamente inconstitucional, o Excelentíssimo Sr. Governador do Estado de Alagoas, através do ofício datado do dia 18 de novembro de 1996, renova a proposta, na mesma sessão legislativa, consoante se infere da exposição traçada no item II, desta exordial, e da documentação acostada (v. doc. 07/08).
39- O conjunto de atos pré-ordenados para consecução do processo legislativo em questão encontra-se eivado de ilegalidade e inconstitucionalidade.
40- Cumpre-nos, a priori, enfocar a ilegalidade de atos praticados na Casa Legislativa. Quando do arquivamento da primeira proposta de emenda à Constituição, o requerimento de reexame da matéria pela 2ª Comissão de Constituição, Justiça e Redação, que recebeu despacho de não-seguimento, por intempestivo, foi proposto por parte ilegítima, questão sequer ventilada pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembléia Legislativa.
41- Mesmo procedimento fora adotado para permitir a reapreciação da renovada proposta de emenda constitucional de nº 18/96, pela Comissão de Constituição e Justiça, quando de seu arquivamento por ser manifestamente inconstitucional. Este, porém, teve seguimento, mesmo proposto por parte ilegítima - Dep. Washington Luis -.
42- A ilegalidade reside da interposição deste pedido de reexame por parte ilegítima, porquanto a legitimidade para requerer audiência da Comissão de Constituição e Justiça é do autor da proposição, conforme prescreve o § 2º, do art. 134, da Resolução nº 369, de 11 de janeiro de 1993, vejamos in verbis:
Art. 134 - Não se admitirão proposições:
I - Manifestamente inconstitucionais.
.........................................................
§ 2º O autor de proposição dada como inconstitucional ou anti-regimental poderá requerer ao Presidente audiência da Comissão de Constituição, Justiça e redação, que, se discordar de decisão, restituirá a proposição para o seu trâmite legal.
43- No caso vertente, o autor da proposta foi o Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Alagoas; portanto, a legitimidade para interpor audiência da Comissão de Constituição, Justiça e Redação seria do próprio Chefe do Poder Executivo, jamais do parlamentar Dep. Washington Luiz, como ocorreu na matéria em análise.
44- Como se não bastasse o atropelamento do art. 134, § 2º, da resolução nº 369, de 11 de janeiro de 1993, pelo Dep. Washington Luiz, o Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Alagoas renova a proposta de Emenda Constitucional na mesma sessão legislativa. Esta proposição vai de encontro às disposições do art. 60, § 5º, da Constituição Federal, como também às prescrições do art. 85, § 4º, da Carta Política Estadual.
45- Assim, para uma melhor exposição da inconstitucionalidade formal, transcrevemos, respectivamente, os textos referidos:
Art. 60 - A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
§ 5ºº A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada, não poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Art. 85 - A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
§ 4º. A matéria constante de proposta rejeitada ou havida por prejudicada, não poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
46- Dessume-se de todo o exposto serem, formalmente, ilegais e inconstitucionais os atos que estão sendo desenvolvidos no processo legislativo de Emenda à Constituição de n º 18/96, quanto a inconstitucionalidade material da proposta, esta ficou amplamente demonstrada quando da exposição acerca da liquidez e certeza do direito dos membros da Associação do Ministério Público de Alagoas de não terem os vencimentos e proventos ameaçados de redução pela insólita proposta de Emenda.
V - DOS ATOS INDICADOS COMO COATORES QUANDO DA IMPETRAÇÃO DA SEGURANÇA JUNTO AO TJ/AL
47- Indiscutivelmente, os atos constritores já foram amplamente definidos, mas em síntese, são: a) Proposição de Emenda à Constituição manifestamente inconstitucional; b) Ofensa aos preceitos constitucionais e legais na tramitação do processo legislativo.
48- O cerne da questão jurídica seria a possibilidade ou não de interposição de Mandado de Segurança Coletivo Preventivo contra proposição legislativa manifestamente ensejadora de inconstitucionalidade.
49- Decerto, que essa Corte de Justiça tem pleno conhecimento de que o Mandado de Segurança constitui a via adequada para coibir a ilegalidade e abusividade de atos legislativos manifestamente inconstitucionais; contudo, nunca é demais trazer à colação os ricos ensinamentos do Prof. Sérgio Ferraz, em sua obra Mandado de Segurança ( individual e coletivo) Aspectos polêmicos, 2ª edição, Ed. Malheiros, pp. 74/76, "in verbis ":
Ato legislativo e atos normativos em geral
A) Considerações introdutórias: Não existe mais controvérsia quanto a se poder, pela via da segurança, atacar ato administrativo típico, praticado por autoridade integrante do Poder Legislativo. O problema a ser agora enfrentado diz respeito ao ato legislativo típico, isto é a regra de conduta genérica e apriorística, coercitivamente imponível, por quem competente, nas hipóteses prevista na norma. A questão também se põe para os atos normativos típicos, emanados de autoridades do Poder Executivo ou do Poder Judiciário. É a tais realidades que se dirige a Súmula 266 do STF, segundo a qual: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese".
Cumpriria apenas lembrar que a vedação em tela, sobre não vir consignada no texto constitucional, tampouco comparece na Lei nº 1533.
B) Lei em tese; leis de efeitos concretos; leis proibitivas; decretos do Executivo, resoluções e decretos legislativos, de efeitos concretos: A dicção da Súmula supra transcrita só merece aplauso parcial.
Se bem é verdade que praticamente não mais se põe em discussão o cabimento do wirt em face de leis de efeitos concretos, verdadeiros atos administrativos e só formalmente atos legislativos ( Arnaldo Wald, Do Mandado de Segurança na prática judiciária, pp. 86/87: Francisco Campos, parecer in RF 155/77; Henrique de Carvalho Simas, inconstitucionalidade da lei e mandado de segurança. pp. 86/87; Lopes da Costa, Direito Processual Civil Brasileiro, 2ª edição, vol. IV, p. 422; Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de mandado de segurança, ob. cit., p. 17; etc) há, doutra parte, verdadeiras leis em tese, suscetíveis, todavia, de provocarem infringência a direito líquido e certo, por seu só início de vigência: é o que se dá com as leis proibitivas, baixadas com infringência, por exemplo, a garantias constitucionais básicas. Por que esperar que o indivíduo sofra o impacto da sanção conectada à proibição genericamente posta? Ou, até mesmo, com leis não proibitivas mas que, pelos limites de seu conteúdo, afetem um número restritíssimo de pessoas ou situações.
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Desses nossos pressupostos de aceitação da impetração decorre, necessariamente, a admissão do mandamus, de cunho então preventivo, contra o projeto de lei proibitiva, ou produtora de efeito concreto ou ainda, de qualquer maneira, manifestamente ensejadora de inconstitucionalidade (assim, Sérgio de Andréa Ferreira, O mandado de Segurança e ato legislativo, pp.47 e seguintes; Zeno Veloso, em magnífico parecer publicado na Revista Fórum, do Instituto dos Advogados da Bahia, número especial de maio de 1984, de que temos separata). Mas assim não pensa a maior parte da doutrina, assim como também divergente de nós é a jurisprudência.
Se admitimos, conforme acima exposto, a impetração contra o projeto de lei proibitiva, produtora de efeito concreto ou veiculadora de manifesta inconstitucionalidade, não vemos como obstá-la contra a leique não observou, em sua tramitação, o devido processo legislativo( hipótese particularmente fecunda para ensejar mandado de segurança coletivo). Nesse sentido, também, Hely Lopes Meirelles ( Mandado, cit., p.12) e Carlos Alberto Direito ) ob. cit., pp. 25/26). Há, no particular várias decisões do Pretório Excelso (como exemplo: STF, MS 20.357-2, DJU 27.2.81, p. 1304).
50- Resulta do exposto a admissão do mandamus, de cunho preventivo, contra proposta de Emenda Constitucional manifestamente ensejadora de inconstitucionalidade, como era o caso da Emenda Constitucional de nº 18/96, de iniciativa do Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Alagoas, que resultou na promulgação da Emenda Constitucional nº 15/96
51- Mas, ainda, no propósito de demonstrar a possibilidade de apreciação pelo Judiciário de lesão ou ameaça a direito é de se consignar as disposições do art. 5º, inciso XXXV, da Carta da República: "lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
52- Interpretando o comando constitucional suso aludido, e enfrentando a questão dos denominados acta interna corporis, os Constitucionalistas Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, em sua obra Comentários à Constituição, 2º Vol. Editora Saraiva, p. 171, assim se posicionam, in verbis:
"Isto significa que lei alguma poderá excluir-se da apreciação do Poder Judiciário quanto à sua constitucionalidade, nem poderá dizer que ela seja ininvocável pelos interessados perante o Poder Judiciário para resolução das controvérsias que surjam da sua aplicação.
Algumas exceções históricas que este princípio sofreu se deram em períodos de não vigência do Estado de Direito. Nesta condições, eram freqüentes determinados atos de força legislativa auto excluirem-se da apreciação do Poder Judiciário. Estas exceções, contudo, tinham sempre a sua vigência condicionada à manutenção Estado autoritário. Desaparecido este, restaura-se, em sua plenitude, a acessibilidade ampla ao Poder Judiciário. Mesmo o contencioso administrativo a que se referia a Constituição de 1967 nunca chegou a ser regulamentado, nem mesmo teve rompante de afirmar que suas decisões teriam força jurisdicional.
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Interna Corporis. A predominância absoluta da lei dentro do Estado de Direito e o papel que cabe o Poder Judiciário, na preservação da sua incolumidade, no fundo eliminaram a possibilidade, no nosso Sistema Constitucional, da existência dos chamados atos interna corporis. É dizer: daqueles atos que praticados pelos dois outros poderes estariam imunes ao Controle pelo Judiciário em nome da independência e da separação dos Poderes.
Os interna corporis são muito invocados nos atos praticados pelo Legislativo.
É óbvio que estes se regem no desenvolvimento de sua atividade por atos de caráter normativo por eles mesmo editados. Sem dúvida que neste particular gozam os corpos legisferantes de amplíssima discricionariedade, desde que, contudo, respeitada a Constituição.
O regimento de uma Câmara Municipal
que ofenda, por exemplo, a Lei Orgânica dos Municípios, é
perfeitamente guindável ao exame do Poder Judiciário.
Se de outra parte a própria aplicação do regimento acarreta lesões ou ameaças àqueles que estão diretamente submetidos ao regimento, estes também têm o recurso ao Poder Judiciário. Uma lei que tramite irregimentalmente, de forma a ofender prerrogativas parlamentares, é perfeitamente guindável ao Poder Judiciário.
53- Bem se vê dos ensinamentos doutrinários que nem mesmo os atos denominados de interna corporis, praticados pelo Poder Legislativo, quando, evidentemente, eivados de ilegalidade e inconstitucionalidade escapam à apreciação do Poder Judiciário.
54- Ainda, acerca da possibilidade de apreciação pelo Poder Judiciário de atos do processo legislativo, manifestamente ilegais e inconstitucionais, é de se observar o escólio do Prof. Hely Lopes Meireles, Direito Administrativo Brasileiro, RT, S. Paulo, 15ª ed., 1990, p.606, verbis:
"O processo legislativo tendo atualmente contorno constitucional de observância obrigatória em todas as Câmaras (arts. 59 a 69) tornou-se passível de controle judicial para resguardo da legalidade de sua tramitação e legitimidade da elaboração da lei". O Poder Judiciário pode e deve - quando argüi lesão de direito individual - verificar se o processo legislativo foi atendido em sua plenitude, inclusive na tramitação regimental. Deparando infringência, inclusive à Constituição, lei ou ao regimento, compete ao Judiciário anular a deliberação ilegal do Legislativo para que outra se produza de forma legal".
55- Para finalizar a questão da possibilidade da impetração da segurança preventiva quando houver vício de tramitação do processo legislativo, vejamos alguns julgados, verbis:
"Cabe mandado de segurança preventivo quando houver vício de tramitação do processo legislativo (STF, Pleno, MS 20.257-2-DF, J, 8.10.80 DJU, 27.2.81, p. 1304 (RJTJSP 64/119), ou contra Portaria Ministerial que contém em si mesma, medida coercitiva que possa produzir efeito lesivo ao impetrante, sem necessidade de ato de aplicação, em concreto, da regra por ela editada (RTJ 90/518;TFR, Pleno; RTFR 154/301 apud Negrão, ob. cit., p. 1054)".
56- Ínclito Ministro, a peticionária, ao promover as considerações constantes deste memorial, tem, a princípio, a firme finalidade de ver assegurada a garantia da autoridade do provimento provisório concedido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, como também, assistir o restabelecimento da ordem constitucional na nossa combalida unidade federada, o que, decerto, ocorrerá com a denegação da pretensão formulada pelo ESTADO DE ALAGOAS.
VI- DA CONCLUSÃO
Ex positis, A ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE ALAGOAS - AMPAL -, na condição de Impetrante da Segurança, utilizando-se do procedimento do memorial, antes mesmo, da possibilidade de Vossa Excelência, por seu livre arbítrio, ex vi do art. 297, § 1º, do RISTF, conceder audiência para enfrentamento dos motivos que servem de supedâneo à pretensão do Estado de Alagoas, pugna pelo recebimento da presente manifestação, a fim de melhor instruir o Pedido de Suspensão de Execução de Liminar de nº SS: 1156-1, e por se tratar de pretensão que atende ao princípio da razoabilidade..
Alfim, ainda, por considerar que a audiência do Ministério Público Federal, também de insere no princípio da razoabilidade, e contém amparo legal no mesmo dispositivo acima transcrito, externa, portanto, a sua necessidade, salvo melhor juízo de Vossa Excelência.
Espera deferimento,
De Maceió para Brasília, em 09 de dezembro de 1996.
ALFREDO DE OLIVEIRA SILVA
- ADVOGADO -
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