Desde la década de los setentas y con el impulso inicial del Banco Mundial, se puso en boga la realización de estudios tendientes a cuantificar la pobreza, principalmente en los países subdesarrollados. En México, particularmente, la década de los ochentas fue prolífica en este tipo de investigaciones. Sin embargo, cualquier lector interesado en el tema se habrá encontrado seguramente con una diversidad de cifras sobre el porcentaje de pobres en nuestro país, equivalente al número de estudios realizados. Así, podemos encontrar que la población pobre en el país es de aproximadamente 35% según el Banco Mundial ; de 60% para Hernández-Laos ; de 83% según Julio Boltvinik , y de 81% según Santiago Levy , sólo por citar algunos de los más recientes. Si además consideramos que en estos trabajos el método aplicado generalmente es el mismo (Línea de Pobreza), podemos tener una idea bastante clara de las dificultades implícitas en la medición de dicha variable. En este trabajo se presenta una breve descripción de la metodología más usada para cuantificar la pobreza y las deficiencias implícitas en dicha metodología, así como una crítica a la importancia que el debate metodológico ha tenido dentro de lo que debiera ser una búsqueda de soluciones a este problema. Así, se aborda en el primer apartado el problema de la definición del término pobreza, en el segundo se comenta de manera breve los dos métodos más aplicados en nuestro continente para medirla, destacando las deficiencias que ambos presentan. En en tercer apartado se plantea la necesidad de vincular estos estudios a la discusión sobre la política social del Estado y del modelo de desarrollo del país, como forma de contribuir a la superación de la pobreza. Al final, se agregan unas primeras conclusiones al respecto.
I. Los conceptos.
La primera dificultad que uno encuentra en los estudios sobre pobreza es, precisamente, la definición del término. Resulta bastante claro que el significado de pobre puede variar no sólo de un país a otro sino entre las distintas regiones de un mismo país. Así, seguramente una persona pobre en una nación desarrollada tendrá características diferenciadas respecto a un pobre de un país latinoamericano. El concepto además, no varía únicamente de acuerdo a situaciones geográficas y económicas distintas, sino también responde a elementos de tipo cultural, a tradiciones y situaciones muy particulares de cada nación.
A pesar de lo anterior, la definición es un requisito sine qua non para poder establecer estimaciones cuantitativas respecto a su evolución en el tiempo para una región o país determinado. Pendiente queda el definirla de forma tal que posibilite la comparación entre países.
Dentro de este marco de generalidad, podemos situar el término pobreza como asociado a dos elementos básicos: carencia y necesidad. Necesidad de obtener un mínimo de bienes para subsistir; y carencia, precisamente, de ese mínimo requerido. Así, y siguiendo los razonamientos de Julio Boltvinik, la pobreza se refiere a un estado o situación de carencia y, por tanto, de necesidad de cosas que son indispensables al ser humano para su existencia. Evidentemente la cuestión se complica al momento de determinar que es lo "indispensable" para subsistir.
Podemos plantear dos posibilidades al respecto: i) se debe referir sólo a lo que en términos biológicos se considera indispensable; esto es, alimentación y habitación; ii) incluir, además de las necesidades básicas citadas, aquellas que se considere son necesarias para la plena realización del ser humano como tal (cultura, recreación, deporte, etc.); esto es, aquí se entiende que el ser humano no es nada más un ser vivo, sino que las características que lo diferencian de las demás especies animales deben ser vividas plenamente. Es evidente que es posible plantear la existencia de "grados" de insatisfacción de necesidades humanas y, por tanto, de grados de pobreza. En este caso, se podría llegar a obtener porcentajes de "humanos pobres" muy cercanos al cien por ciento para no pocos países, habida cuenta de que casi siempre existirían algunas "necesidades" no cubiertas totalmente.
Pablo Vinocur señala que "La pobreza posee una conformación multifacética, en la que se combinan y potencian distintos tipos de necesidades, las que afectan diversas áreas de la vida, desde la biológica hasta la social." Por ello, el diseño de políticas que se instrumenten para su solución "requiere conocimiento de las peculiaridades de las carencias y del grado de insatisfacción de necesidades básicas para el pleno desarrollo humano". También refiriéndose al caso argentino, Minujin y Orsatti consideran la pobreza argentina "como una manifestación específica de la pobreza en general, que es el resultado de un crecimiento socioeconómico dependiente y distorsionado, común (y propio) de los países latinoamericanos."
Por su parte, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) argentino, señala que "se considera pobre a quien no obtiene o no puede procurarse recursos suficientes para llevar una vida decorosa, de acuerdo a los estándares implícitos en el estilo de vida predominante a la sociedad a la que pertenece".
De lo anterior se puede desprender que la cuestión de la pobreza es algo sumamente complejo aún desde su propia definición. Particularmente me interesa resaltar que entre todos estos conceptos podemos encontrar cierto consenso en torno al carácter "relativo" de la situación de pobre, la cual aparece además de bilógica, social y culturalmente condicionada. Así, no es de extrañar entonces que los estudios existentes al respecto se hayan enfocado a la cuantificación del fenómeno a partir de una definición implícita en lo cuantitativo: cuántas necesidades no son satisfechas, cuánto de ingresos tienen las personas, etc., con lo que, a pesar de la elaboración de múltiples estudios sobre pobreza, su definición es una tarea aún pendiente; sobre todo si queremos realizar comparaciones espaciales además de temporales.
II. Los métodos.
En América Latina los estudios sobre pobreza se han realizado principalmente bajo la responsabilidad de la CEPAL, quien ha efectuado estudios para la región basados en el método de Línea de Pobreza (LP). En Argentina se han realizado algunos estudios por el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), constituyendo éstas las dos metodologías más comúnmente empleadas en la región en los estudios sobre la pobreza y de las que se derivan otros métodos alternativos .
a) El Metodo de Necesidaes Básicas Insatisfechas (NBI)
El método NBI se alimenta básicamente de los censos de población y vivienda. Se define un grupo de indicadores que representen las "necesidades básicas" de un grupo social y se determina el grado de satisfacción de dichas necesidades a partir de la información que arrojen los censos en cuestión. Generalmente los indicadores que se manejan al respecto son:
a) Hacinamiento
b) Calidad de los materiales de la vivienda.
c) Abastecimiento de agua potable.
d) Disponibilidad de drenaje o servicios sanitarios de desecho de excretas.
e) Inasistencia a escuelas de educación básica para los menores.
f) Un indicador indirecto de nivel económico, que asocia el nivel educativo del jefe de familia con la tasa de dependencia económica.
Respecto a este método se pueden hacer dos cuestionamientos de importancia:
1) El problema de seleccionar cuántos y cuáles de los indicadores anteriormente señalados se deben de considerar, ya que ello hará variar obviamente el número de hogares catalogados como pobres. Esto es, este método es altamente sensible a los juicios subjetivos del investigador, llegándose a la situación real de poder ajustar los indicadores al nivel de pobreza deseado (Algo así como poder decirle al Ministro de Economía: ¿Cuántos pobres quiere que tengamos?). Sin que exista un consenso total, podemos señalar que quienes utilizan este método generalmente definen como hogares pobres aquellos que presenten por lo menos alguna NBI, y en algunos casos determinan como pobres extremos los que presentan dos NBI´s. Es de hacer notar que el incluir algún indicador indirecto del ingreso hace que este no sea un método "puro" de necesidades básicas.
2) Solucionando "aceptablemente" el problema anterior, se tiene que los indicadores que se hayan determinado poseen diversa sensibilidad en cuanto al tamaño de la pobreza así definida. El incremento en el sistema de agua potable para la población se reflejará como una disminución en el número de hogares pobres, sin embargo el ingreso disponible de esos mismos hogares bien puede haber permanecido igual o, aún más, pudo haber disminuído, con lo que la pregunta es ¿realmente hay menos hogares pobres?
b) El Método Directo o de Línea de Pobreza (LP)
Por lo que respecta al método de LP, éste busca determinar una canasta normativa de satisfactores escenciales (CNSE), cuyo costo en términos monetarios constituirá precisamente la línea de pobreza. Todos aquellos hogares con ingresos inferiores a dos veces el valor de dicha canasta, serán ubicados como pobres, y quellos con ingresos inferiores al valor de la canasta, se incluirán en la categoría de pobreza extrema.
El proceso para la construción de la CNSE se basa fundamentalmente en determinar una canasta alimenticia que cubra los requerimientos mínimos nutricionales de la población; para ello se considera un estrato determinado (generalmente el decil cuyo consumo real se acerca más a la canasta normativa previamente definida) y se realizan ajustes (preferentemente mínimos) para incluir aquellos alimentos que complementen la canasta normativa. Esto último es importante destacarlo, ya que en este proceso generalmente se sustituyen alimentos caros por baratos que proporcionen el mismo satisfactor nutricional, introduciendo con ello un supuesto de perfecta racionalidad de las familias y de maximización de su utilidad, lo cual no opera en la realidad y menos aún entre las familias de bajos ingresos de los países latinoamericanos.
Lo anterior evidentemente permite disminuir la línea de pobreza y con ello el número de hogares pobres que se determinen en un estudio específico. Como señala Boltvinik : "Esta definición política de la pobreza se manifiesta en la práctica de muchos investigadores que van ajustando (hacia abajo, casi siempre), las normas de NBI o la altura de la línea de pobreza hasta que obtienen una incidencia de la pobreza que les parece razonable y aceptable políticamente"
Considerando las anteriores críticas, podemos resumir los cuestionamientos más importantes en torno al método LP, en los siguientes aspectos:
a) Supone que los hogares asignan sus recursos de manera de optimizar su utilidad.
b) Se ignora la influencia directa de la posesión del patrimonio sobre el bienestar.
c) No considera el valor de los servicios provistos gratuitamente por el Estado, o fuertemente subsidiados y que se dirigen a satisfacer algunas de las principales necesidades básicas (educación, salud, agua potable, alcantarillado, etc.). La consideración del monto que podría imputarse por estos elementos podría incluir la verificación del efectivo acceso de los grupos de menores ingresos, en la medida que la calidad de los mismos alcanzan estándares mínimos de satisfacción de las correspondientes necesidades.
d) El ingreso en dinero es un indicador poco adecuado para la medición de la pobreza en situaciones donde son importantes el ingreso en especie y el autoconsumo.
e) Su medición está potencialmente sujeta a más errores que otros métodos, dada la dificultad para medir la variable ingresos. Existe un importante número de hogares para los que falta información respecto a algunos de sus miembros. Por otro lado, es habitual que los ingresos personales se subdeclaren.
Dada la complejidad de este método se recomienda realizar tres tipos de ajustes, además del referido a la subdeclaración de ingresos.
a) La LP debe tener en cuenta las situaciones específicas que se presentan en cada hogar, en términos del tamaño y composición (necesidad de calcular y aplicar la estructura de "adulto equivalente", con todas las dificultades de tipo práctico y metodológico que ello implica).
b) Es necesario redefinir el monto monetario real de la LP, por considerarse que con el desarrollo económico y los cambios derivados en el estilo de vida prevaleciente, los estándares que pueden considerarse culturalmente mínimos se van elevando paulatinamente, con la subsiguiente ampliación de lo considerado como "básico".
c) Se requiere atender a que el concepto de ingreso de los hogares sea compatible con una LP que contemple la cobertura de la necesidad básica vivienda.
Julio Boltvinik, un autor no ortodoxo y sí crítico dentro de los estudios sobre pobreza (y al parecer desairado por los ortodoxos ), ha desarrollado un interesante Método Integrado (MI) de medicion de la pobreza al considerar que el NBI y el LP son más bien complementarios que alternativos, ya que mientras el primero pone énfasis en la Inversión (pública y privada), el segundo destaca principalmente el consumo privado y corriente. Esto es de importancia dado que en épocas de crisis en que generalmente se deterioran fuerte y rápidamente los sueldos y salarios, el gasto público puede continuar realizando obras de infraestructura social, con lo que, por lo menos, la población puede continuar con infraestructura de educación y de vivienda. (Si bien la experiencia de los procesos de ajuste en nuestro continente nos muestran una simultanea reducción tanto de los salarios como del gasto social en térmios reales).
III. La discusión.
Cualquier persona que se interese por el tema de la pobreza y busque la ya abundante bibliografía disponible, se encontrará con un denominador común: la discusión metodológica. Este es mi principal custionamiento a los estudios existentes; estamos entrampados hace ya tiempo en arduas discusiones sobre los métodos y, aún más, sobre la determinación de algorítmos dentro del mismo método. Mientras nuestros estudiosos han gastado la década de los ochentas y el principio de los noventas a punta de discusiones y publicaciones, millones de habitantes de este país van hacia el 2000 en la pobreza y de poco les ayuda que pueda darse o no un consenso en torno al índice Foster-Greer-Thorbecke.
Una gran discusión subyace a las de medición de la pobreza; la concerniente a la focalización o universalidad en la asignación del gasto social. A su vez, detrás de esta cuestión se encuentra la discusión en torno al modelo de desarrollo a seguir. La importancia que puede tener una medición exacta de la pobreza sería el poder contar con prácticamente un "directorio de pobres" para asignar eficientemente el gasto social, sin embargo, las mejores mediciones aún no nos pueden arrojar estos resultados. Por otra parte, la focalización del gasto se da como necesidad de asignación de recursos escasos ante los programas de ajuste latinoamericanos que recortaron drásticamente la inversión y gasto sociales, seguir con la idea de perfeccionar los índices para generar ese "directorio de pobres" implicaría pensar como inevitable que esa situación continúe.
Parece existir consenso dentro de las divergencias entre los estudiosos de la pobreza, en que una asignación focalizada del gasto no es solución a la pobreza, sino paliativo. También, por la experiencia de nuestros países en las décadas anteriores a los ochentas, se puede apreciar que el crecimiento económico per se, tampoco incrementa la redistribución del ingreso o disminuye la desigualdad social. Al parecer y más allá de discusiones metodológicas sobre mediciones de la pobreza, tenemos que enfrentar que la solución depende de algo más que el puro crecimiento o el paliativo de la asignación focalizada del gasto social: depende del modelo de desarrollo a seguir. ¿Será que nuestros estudiosos no desean entrar a cuestionar el neoliberalismo tan generalmente aceptado aún en los medios académicos? De ser así, eso sería trágico; los millones de pobres de nuestros países no nos lo perdonarían, ni ciertamente tampoco tendrían por que hacerlo.
IV Conclusiones.
De lo hasta aquí señalado se pueden adelantar algunas primeras conclusiones:
a) No existe consenso en torno a un concepto de pobreza que posibilite su comparación inter e intraregiones. Así, no se puede determinar, aún utilizando el mismo indicador y metodología, la comparación entre dos regiones, sino unicamente la evolución de la misma en una zona geográfica determinada (y, aún así, no por mucho tiempo, dado el natural cambio en lo que socialemnte se considere "indispensable" o "necesario" en una sociedad).
b) Las metodologías desarrolladas hasta ahora presentan severas deficiencias en la pretensión de cuantificar de manera casi exacta la dimensión de la pobreza, particularmente en la obtención de la información relevante, ya que generalmente no se cuenta con encuestas que contemplen toda la información que se requiere y, cuando esto es posible, siempre quedarán los problemas de confiabilidad de la información particularmente del rubro de ingresos.
c) Ninguna metodología está exenta de poder ser manipulada para obtener los resultados que se desea. Partiendo de una porcentaje dado, es posible aplicar un método que nos proporcione esa cantidad. Por ello y aún sin mala fe de los investigadores, el criterio particular de cada uno provoca que los resultados sean distintos. La metodología de medición de la pobreza aún tiene un altísimo contenido discrecional que deja en las manos y el particular enfoque de quien lo realiza, cuestiones que determinarán el porcentaje de población definido como pobre.
d) De poco sirven a un país las finezas sobre la cuantificación de la pobreza. Es decir, si se puede estimar que el porcentaje de pobres en México es cercano al 70 ú 80 por ciento, poca utilidad práctica representa hacer estudios que debatan más o menos diez puntos decimales. La verdadera utilidad de la precisión estaría en contar con el "directorio de pobres" ya comentado.
e) El auge de los estudios sobre pobreza está asociado a la aplicación de programas económicos de ajuste. Es evidente la necesidad de contar -para el éxito en la aplicación de las políticas neoliberales- con la cuantificación de la población pobre y determinar las zonas geográficas en que se ubica la pobreza extrema; la cual, como la historia ha demostrado, constituye el caldo de cultivo para estallidos sociales. Este parece ser el origen del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) Salinista y del, ahora refinado y más focalizado, Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE) de Zedillo. Sin embargo, ya ha podido observarse que no bastan los programas; la aparición de movimientos guerrilleros, como en el pasado, se ha dado en los estados más pobres de la República y hacia los cuales se habían canalizado los mayores montos del PRONASOL.
Creo que la discusión importante hoy, no puede quedarse en las metodologías sobre medición de la pobreza, sino llevarla al análisis de la política social del Estado y, más allá, a la discusión sobre el modelo de desarrollo que se requiere implementar para poder generar un crecimiento económicamente viable y socialmente justo. Ello significaría no dar un paliativo a la pobreza existente, sino avanzar en la erradicación de los factores que la originan y sostienen.
Bibliografía.
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Hernández-Laos, Enrique. Medición de la incidencia de la pobreza y pobreza extrema en México. UAM, 1989
------- La pobreza en México, Rev. Comercio Exterior, vol.42, No.4 1991.
INEGI Magnitud y evolución de la pobreza en México 1984-1992. Informe metodológico. México, 1993.
Levy, Santiago, La pobreza en México, en Lecturas del Trimestre Económico No. 78, 1994
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Sen, Amartia, Poor, relatively speaking. Harvard University Press, 1989.
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Banco Mundial, Mexico, Policy Notes on Agriculture, Food and Rural Development. Informe ME-8144, Washington, 1990.
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Boltvinik, Julio. Pobreza y estratificación social en México. México, INEGI-COLMEX, 1995
Levy, Santiago. "La pobreza en México" en La pobreza en México. Causas y políticas para combatirla, México, FCE-ITAM, 1994
Julio Boltvinik, Pobreza, y necesidades básicas. Conceptos y métodos de medición. PNUD, 1990.
P. Vinocur, et al., Las condiciones de vida en las áreas urbanas. Buenos Aires,INDEC, 1989.
Ibid.
Minujin y Orsatti, Antecedentes sobre estudios de la pobreza en Argentina. Buenos Aires, INDEC, 1988.
Ibid.
A partir de estos dos grandes métodos se derivan diversas variantes; Boltvinik enumera hasta 13 métodos y variantes de los mismos (ver Boltvinik, 1995)
11 (Boltvinik, 1990)
CEPAL, Manual de construcción de la Canasta Básica de Alimentos de Chile. Chile, 1989
En el número 78 del Trimestre Económico, coeditado por el ITAM y dedicado por entero a estudios sobre pobreza, no sólo está ausente este autor de los ocho ensayos que lo componen, sino incluso de las referencias bibliográficas que dichos ensayos incluyen.
El último refinamiento de la metodología de este autor es el Método de Medición Integrada de la Calidad y la Cantidad de la Vida (MMICCAV). Ver: Boltvinik, 1995.
