Мнения других экспертов о проблемах Российской банковской системы - Архив 2000 года
Мнение № 9. В статье "Региональные и муниципальные Казначейства. ВРЕМЯ ПРИШЛО", Максим Валерьевич ДОВГЯЛЛО — директор направления финансирования недвижимости, и Павел Валентинович СВИСТУНОВ - ведущий эксперт Фонда "Институт экономики города" в бюллетене "Жилье, недвижимость и городское хозяйство", март 2000 г., с.1 приводят аргументы в пользу создания региональных и муниципальных Казначейств на базе "безрисковых" Небанковских Кредитных Организаций" (НКО).
Преимущества
казначейской системы никогда не подвергались
сомнению. Однако массового перехода на эту форму
исполнения бюджета на субфедеральном и местном
уровне до сих пор не произошло. Прежде всего —
из-за конфискационного характера межбюджетных
отношений и вызванной им значительной
инертности региональных и местных
администраций, нежелания менять существующую
процедуру, пусть и несовершенную, но обкатанную
годами, на перспективное, но широко не
опробованное нововведение.
Новый
Бюджетный кодекс, вступивший в действие с 1
января 2000 г., содержит требование перехода на
казначейскую систему исполнения бюджета
субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований. В связи с этим возникает вопрос о
выборе формы, в которой будет организовано
казначейство. На сегодняшний день у
администраций существует выбор — заключить
договор на исполнение бюджета с соответствующим
территориальным управлением федерального
казначейства, создать собственное казначейство
в качестве подразделения в финансовом
департаменте администрации или отдельной
организации со статусом кредитной организации
(банковской или небанковской). Пока
Правительство Российской Федерации не
предпринимало действий по ускорению перехода
регионов и муниципальных образований на
казначейскую систему, но в любой момент это может
случиться, и у администраций не останется
альтернатив федеральному казначейству, а этот
путь далеко не всегда для них приемлем в силу
технических и политических причин. Поэтому имеет
смысл форсировать этот процесс, тем более, что
переход на казначейскую систему исполнения дает
значительные преимущества.
Используемая
сегодня система распределения бюджетных средств
недостаточно эффективна. Основа этой системы —
перечисление средств бюджета на счета
распорядителей средств, с которых идет
финансирование бюджетных учреждений и расчеты с
контрагентами за выполненные работы и оказанные
услуги. И, хотя финансирование может идти на
основании помесячных смет или перевода каждый
месяц 1/3 от средств, предусмотренных квартальной
сметой, использование существующей схемы
прохождения бюджетных средств сковывает
значительную часть бюджета. Кроме того, идет
авансирование расходов бюджета. В отсутствии
казначейства есть еще одна отрицательная
сторона — администрация региона или
муниципального образования" после
перечисления денежных средств может проследить
правильность использования ассигнований только
путем специальных проверок и обнаружить факты
нецелевого использования бюджетных средств
только тогда, когда эти действия уже произошли.
Бюджетный
эффект даже от незначительного улучшения
существующей системы может быть очень велик.
Использование казначейской системы исполнения
бюджета может дать значительный финансовый и
организационный выигрыш, причем если в крупных
муниципальных образованиях наибольший эффект
достигается за счет уменьшения .времени на
прохождение бюджетных средств от
налогоплательщика до конечного получателя
бюджетных средств — контрагента (в
Санкт-Петербурге это время сокращается с 27 до 3
дней), то в условиях небольшого муниципального
образования основным положительным результатом
перехода на казначейскую систему исполнения
бюджета станет усиление контроля за
использованием бюджетных средств.
Основными преимуществами перехода на
казначейскую систему исполнения бюджета
являются:
1. Исключение возможности нецелевого использования бюджетных средств.
2. Высвобождение значительного объема бюджетных средств за счет перехода от авансирования расходов к оплате счетов по факту. Это приведет и к уменьшению краткосрочных заимствований бюджетами разных уровней.
3. Улучшение качества прогнозирования.
4. Ускорение прохождения бюджетных средств от налогоплательщика до конечного получателя — контрагента администрации или бюджетных учреждений.
Успешный
опыт создания собственных казначейств в
Санкт-Петербурге, Ростове, Братске и других
субъектах Российской Федерации и муниципальных
образованиях вселяет оптимизм относительно
будущего казначейской системы в России.
Сегодня
под названием "казначейство" может
действовать как отдел в составе управления
финансов, занимающийся контролем за несколькими
бюджетными организациями, так и небанковская
кредитная организация, под контролем которой
находятся все потоки бюджетных средств в
муниципальном образовании. Создание на базе
казначейства муниципального клирингового
центра, одной из функций которого будет
проведение взаимозачетов, значительно ускорит
их прохождение и позволит создать замкнутую
систему прохождения финансов. В результате его
работы можно будет достичь такого положения дел,
когда денежные средства будут использоваться на
входе и выходе из муниципального образования.
Все зависит от поставленных перед казначейством
задач.
Как уже сказано выше, принимая решение о создании
собственного казначейства, администрация
теоретически может рассмотреть три различных
формы организации этого подразделения:
1)
отдел или управление в составе финансовой службы
администрации;
2) небанковская кредитная организация;
3) банк.
Создание
казначейства в форме отдела в структуре
финансовой службы — самый простой вариант.
Сегодня он наиболее популярен. Именно по этому
пути пошли большинство администраций. Работая в
тесном взаимодействии с другими подразделениями
финансовой службы, подразделения казначейства
решают вопросы контроля и структурирования
бюджетных потоков. Находясь в составе финансовой
службы, казначейство может иметь примерно
следующую структуру:
1.
Сектор расчетов обеспечивает своевременное
оформление платежных документов.
2. Сектор контроля осуществляет контроль
целевого расходования бюджетных средств.
3. Сектор правового сопровождения отслеживает
соответствие проводимых операций
законодательству.
К
недостаткам организации казначейства в форме
отдела финансовой службы администрации
относится тот факт, что бюджетные средства (счета
самой администрации и счета бюджетных
предприятий) остаются в коммерческих банках, чья
надежность заведомо ниже, чем у государственных
органов. Такое положение дел напрямую связано с
тем, что банки активно играют деньгами клиентов
на финансовом рынке, вкладывая их в погоне за
сверхприбылью в чрезмерно рискованные проекты. А
надежность всей финансовой схемы определяется
надежностью слабейшего звена.
Решением этой проблемы может быть создание
казначейства в форме небанковской кредитной
организации (НКО). В этом случае казначейство
само ведет счета бюджета и бюджетополучателей.
Не играя на финансовом рынке, казначейство может
обеспечить сохранность бюджетных средств и
надлежащий контроль за их использованием на всех
этапах прохождения бюджетных средств.
Безусловно, эта форма организации казначейства
гораздо более затратна, чем организация
казначейства в форме подразделения
администрации.
В соответствии с действующим законодательством
минимальный капитал небанковской кредитной
организации — порядка 100 тыс. ЭКЮ. При этом
качество деятельности не пострадает — НКО может
вести счета, осуществлять расчеты и даже
кредитование (за счет средств фонда поддержания
ликвидности).
Существующие
программные продукты позволяют НКО в режиме
реального времени контролировать движение
средств и целевой характер их использования.
Независимо от того, какая форма создания
казначейства будет выбрана, размер бюджетного
эффекта может достигать 10% от объема доходов
бюджета только за счет уменьшения времени
пробега бюджетных средств. Но необходимо
соблюдать осторожность при переходе, чтобы
избежать ситуации, когда старая система
исполнения бюджета уже расформирована, а новая
не начала функционировать. Лучше предварительно
апробировать систему на нескольких
бюджетополучателях и постепенно распространить
опыт на все муниципальное образование или
регион. Для собственного казначейства можно
использовать уже существующее программное
обеспечение. С подобными программами можно
ознакомиться, в частности, в администрации
Санкт-Петербурга, в компании "Банковские
системы и технологии" и других.