農地變更回饋縮水　土地炒作火上加油

來源：《中國時報》1996.11.25

最近更新日期：一九九六年十一月廿八日

　　二年前， 政府開始推動農地釋出方案， 當時訂定的農地釋出方案中規定了不少所謂的回饋制度， 以兼顧社會公平及避免人為炒作土地。 但在幾乎還沒有一個開發案適用之前， 整個回饋制就已鬆動， 政府主管土地變更的內政部營建署、 農委會等單位， 都有志一同的進行土地變更回饋制的放寬， 學者專家都認為政府這種作法， 未來恐怕會再帶動土地炒作惡風， 加深社會不公平。

　　行政院在十一月初才通過的國土綜合開發計劃中， 開宗明義的表示未來國土利用開發， 將以生態保育為優先考量， 對申請開發者， 則將以受益者付費為原則， 同時為使增值的利益為社會全體共享， 開發完成的土地， 應提供部份比率貢獻社會， 回饋方式以實物， 即土地或合理價位住宅回饋為原則， 亦可以現金支付或併採實物與現金， 計劃中也詳列各項變更的回饋規定， 如遊憩用地除設置必要公共設施外， 遊樂區與高爾夫球場回饋現金是申請變更面積公告現值的百分之十二， 捐贈百分之三十的土地為保育綠地； 農地變更為丁種建地、 農地變更為工業區、 工商綜合區等， 都規定捐地百分之三十為保育綠地， 但這些規定迄今尚未實施就已面臨夭折。

　曾擔任過內政部都市計劃委員會委員及台北市都市計劃委員會委員多年的淡江大學建築研究所教授曹奮平， 面對政府不斷的「放水」， 不禁感嘆道：「 太多的東西一直在惡化中」。 曹奮平指出， 當初訂定所謂捐地等回饋標準， 其最重要的目的就是為了維持社會公平性， 不希望開發者藉著土地變更案而獲取暴利， 這是一種不當的得利， 但現在這些制度卻是尚未正式上路就逐漸壽終正寢。

　而所謂的「回饋」， 似乎真的是開發者回饋社會捐出了土地、 代金， 也因此開發者有資格為了願意回饋多少與政府討價還價， 但學者卻認為用回饋兩個字根本是誤用。 台大城鄉研究所教授華昌宜就表示， 現在所謂的土地變更的「回饋」， 其實根本不是真正的回饋， 這些開發者所作的包括繳納代金、 捐地、 作綠地、 公共設施等， 都只是其義務， 目前以回饋稱之， 反而造成莫大的誤解。 曹奮平也分析， 如果不作土地變更， 不會產生對公共設施、 綠地的需要， 甚至該土地之外的公設品質亦不會受影響， 因此本來就應由開發者自行支付一切公共設施及開發需要的保育綠地。

　而這次農委會修正的農地釋出方案， 可說毫無原則與堅持的退卻， 除了把農地變更為住宅社區、 工商綜合區、 遊憩用地時， 繳納的回饋金比率由原來公告現值百分之十二以上， 大幅調降為百分之五至十二外， 更把包括高爾夫球場在內的遊憩用地捐地百分之三十作為保育綠地的規定， 改為可捐地或繳納等值現金抵付， 但工業區則仍維持要捐地的規定， 這種作法連政府官員都頻呼不可思議。

　經建會一名高層官員就表示， 政府基本政策是獎勵工商產業發展， 因此有意檢討工業區、 工商綜合區的回饋規定， 但農委會卻在這次檢討中未放寬工業區開發的回饋規定， 反而放寬如高爾夫球場等遊憩用地的回饋， 由於高爾夫球場一直有相當大的爭議， 農委會放寬對其回饋的規定一定會引起外界反彈， 加上教育部又有意尋求溯及既往， 使業者幾乎都不用捐地， 衡諸月眉案引起的外界的批評與爭議， 這種作法恐怕不是很妥當。

　學者專家更對這種已近乎公然圖利與放水的作法發出強烈的不滿之聲， 擔任過內政部都委會委員的台大城鄉研究所教授夏鑄九強調， 農地釋出不能只考慮地主的利益， 他認為原來捐地百分之三十作為生態保育綠地的規定就有點「可笑」， 因為這些開發者捐出的土地雖然面積可達到百分之三十的標準， 但往往是選擇零碎、 狹長的土地， 缺乏實際效果， 加上地方政府不加以管理， 最後很可能還是這些開發者在使用， 他強調， 原來捐地百分之三十的規定就有問題， 更何況現在甚至還要再降低比例， 甚至以回饋金替代， 夏鑄九指出， 部份變更案他並不反對以回饋金代替捐地， 但必須非常審慎， 以免破壞整個合理公平的機制。

　華昌宜也認為以所謂捐地百分之三十的規定而言， 固然有些變更不需要捐到百分之三十， 但有些卻是捐百分之三十都不夠。

　曹奮平更指出， 農地釋出開發的遊戲規則必須建立好， 在社會公平的基礎上， 使開發者得到合理利潤而非暴利後， 才能開始推動， 這幾年他參與建築經理公司的經驗， 使他體會到政府如果真的要計算一塊土地變更後的獲利， 藉此建立真正的回饋制， 在專業上絕對可以做得到， 而且以一般農地變更的利益來看， 開發者如果能領回百分之廿幾的土地就已經有利益了， 如果政府有本事把專業做好， 把過去由開發者獨享的暴利真正的由社會大眾分享， 政府與民眾都可獲利， 這樣「大家都可減稅」。

　尤其這次放寬捐地規定的項目中， 包括在環保問題上一直有很大爭議的高爾夫球場， 對環保界而言， 高爾夫球場的開闢， 造成樹林砍伐、 山坡地剷平、 地形改變、 土石流失， 是水土保持最大的殺手， 甚至政府部門還有意以溯及既往的方式， 使尚未完成捐贈綠地程序的高爾夫球業者都能享受此一「優惠」， 其對水土保持、 環保的傷害， 與土地炒作的助長， 都將造成嚴重的影響， 台大地理系教授張石角在賀伯颱風之後， 就感嘆說， 賀伯造成的災害明顯告訴我們， 台灣的水土保持、 環保工作不是做得太嚴格， 而是做得非常不夠。

　對於這次一連串政府為土地開發者的「鬆綁」措施， 曹奮平評論說， 政府是在有意無意間協助財團與開發者炒作土地； 夏鑄九則表示， 公務人員的責任在捍衛公共空間品質， 而不是協助業者開發， 學者同時都強調， 政府不斷的放寬變更回饋內容與項目， 不但可能助長另一波的土地投機炒作， 更加深社會的不公平， 其惡果政府必須有所了解。