短視近利乎？永續發展乎？

短視近利乎？永續發展乎？
來源：《工商時報》1996.11.27
最近更新日期：一九九六年十一月廿八日

　　台灣地區由於地狹人稠，有限的土地資源如何分配使用，一直是個嚴肅而複雜的公共政策議題。由於老祖宗的遺訓「地盡其利」之說深入人心，再加上多年來的施政主調著重於經濟的不斷發展，因此土地的開發利用便取得了道德的正當性。特別是當考慮到如何讓寶貴的土地資源能夠發揮最大的邊際利益，而又正逢台灣的產業結構急速由傳統農業轉型為工商製造及服務業時，則如何將原來的農地、林地釋放出來，移為住宅用地、工商用地及休閒用地，似乎也就成為政府土地政策的優先項目。
　　然而依據「地盡其利」理念所衍生的土地釋放開發利用政策，在今天環保生態觀念普植人心，社會大眾對公共空間、生活品質有更強烈需求的情況下，有關農地、林地的釋出便不能只是著眼於如何把釋出的每一寸土地做盡情的開發使用，好讓開發者獲得最大的「利益」。基於此，政府部門從兩年前開始推動農地釋出方案時，便曾煞有介事地規定了不少所謂的回饋制度，以兼顧社會公平、環保生態及避免人為炒作獲取暴利。然而據報導，在幾乎還沒有一個開發案適用之前，整個回饋制度卻已告鬆動。包括內政部營建署、農委會等主管單位，已著手修改農地釋出方案，除了把農地變更為住宅社區、工商綜合區及遊憩用地時，繳納的回饋金比率由原來為公告現值的百分之十二，大幅調降為百分之五至十二以外；更把包括高爾夫球場在內的遊憩用地捐地百分之三十作為保育綠地的規定，改為可以繳納等值現金抵付。
　　經過這樣的調整修正，對於取得農地而欲變更使用者，其回饋金的負擔馬上可以減輕一半以上；而如果是屬於遊憩用地，則甚至於連捐地都可以免了，只要繳納所謂等值的現金，而這裡所謂的等值，當然等的是公告地價的值。是故對於欲開發山林遊樂區，尤其是高爾夫球場的業者，所謂捐地回饋其實只要繳納些許依公告現值計算的象徵性現金，即可不必保留保育綠地而得以盡情的開發利用。
　　農地釋出回饋制度這一重大的改變，直接受益者當然是土地開發業者，然而刺激助長土地炒作歪風則將是必然的發展。同時，其直接的影響則將是炒作者坐享暴利，山林農地卻在缺乏保育綠地的緩衝下因盡情的開發，使水土保持、環保生態受到破壞。
　　除了這些可見的不良後果之外，更嚴重的尤在於這種政策的改變，既暴顯決策品質的粗糙多變，而且尤其容易致人以僥倖玩法之心。以前者而言，值得檢討的是，何以兩年前才制訂的釋出回饋制度，竟然要這麼快就予鬆綁放水。如此不免令人懷疑主管官員是否受到土地業者的好處或承受了來自上級長官或民意機關的壓力，才會做出這種明顯圖利土地所有者的改變。而即或不是出於勾結圖利之心，只是鑑於原初規定陳義過高不切實際，然則這還是顯示當初決策品質的粗糙不可行，迫得必須朝令夕改，連帶使法令威信及公共政策的穩定性受到質疑挑戰。
　　另就後者來檢討，當初政府信誓旦旦地推出回饋制度，這兩年間如果真有守法業者據以捐出百分之三十的土地及繳納高回饋金，現在開發未成政策已變，則豈非形成對守法者的一種懲罰。而對於絕大多數聰明的觀望者而言，這一次的經驗等於再一次印證及鼓勵民眾不要直率地遵守法令規定，而大可靜觀其變，或者透過管道施展壓力做出對個己有利的改變。準此以觀，這一回合主管官署雖只同意農地改為遊憩用地者可免捐地而改以現金抵付，而並未全面適用於建地、工業用地及工商用地，但是這一類的地主受到鼓舞，自然會想盡辦法以求能夠一體適用，免除百分之三十的捐地而達到「地盡其利」的最高境界。
　　經由這一分析，我們完全可以發現輕率的改變農地釋出方案中的回饋制度，其實是一個問題重重、影響深遠的錯誤決策。如此不符合社會公平正義原則的改變，反倒凸顯了同屬土地使用變更的台北京華開發案，業主必須承諾捐出高比率的用地，在同屬中華民國的施政體系下，竟出現如此一國兩制的待遇，則業主的心中又如何能平。
　　由於產業型態改變而考慮將多餘的農林地釋放出來，這種決策的出發點大家並無異議。但是只重開發而不重環保生態，不但使我們蒼翠的山林變得滿目瘡痍，而今年八月的賀伯颱風更對我們一向破壞山林不重水土保持給予最嚴厲的警告。是以在風災發生之際，各級行政官員異口同聲表示一定要痛定思痛的檢討國內環保未切實做好的疏失。可嘆的是，事過境遷，主管官署即又健忘地要主動改變農地釋出的回饋制度，尤其使破壞水土最烈的高爾夫球場之開發完全可以不必捐地回饋。如此做法不祇有悖政府的整體環保政策，對於行政院在本月初才通過的國土綜合開發計畫中所一再強調的「未來國土利用開發，將以生態保育為優先考量」，乃至連兼院長上週到桃園視察時所宣稱的要成立永續發展委員會，恰好形成強烈的反諷對比。這一切似乎只是再一次證實政府對於環保生態永遠只是說的多而做的少，同時也迄未改變重經濟開發輕環境保護的心態。我們的決策者如果始終如此的短視近利，那根本不配談永續發展。